VII SA/Wa 542/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2010 r. sprawy ze skargi Kombinatu [...] Sp. z o.o. w Ś. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania wznowieniowego skargę oddala Decyzją z dnia [...] maja 2004 r., znak [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., zwanego dalej WINB, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Ś. z dnia [...] marca 2004 r., którą nakazano K. Sp. z oo. w M., zw. dalej K., rozbiórkę magazynu słomy i pasz na terenie Fermy P.. Decyzja ta była poprzedzona postanowieniem o nałożeniu opłaty legalizacyjnej w kwocie 15 000 zl, która nie została uiszczona, wobec czego nakazano rozbiórkę wymienionego obiektu budowlanego. Wobec niewykonania nakazu wszczęte zostało postępowanie egzekucyjne. W toku tego postępowania wydano postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, na które K. złożył skargę oddaloną wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w poznaniu z dnia 2 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Po4322/08. W dniu 17 marca 2009 r. K., w związku z prowadzonym postępowaniem rozbiórkowym, zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś., zw. dalej PINB, o zawieszenie postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż zwrócił się do organu gminy o wydanie zaświadczenia o zgodności zabudowy podlegającej rozbiórce, z planem zagospodarowania przestrzennego, co mogłoby prowadzić do legalizacji zabudowy. Na pismo to organ odpowiedział w dniu 31 marca 2009 r. wskazując, że postępowanie naprawcze już było prowadzone, wówczas była możliwość legalizacji zabudowy, a ponieważ ustalona opłata legalizacyjna nie została uiszczona, obecne postępowanie egzekucyjne zmierza do wykonania nakazu rozbiórki. W dniu 8 maja 2009 r. K. zwrócił się do WINB o wznowienie postępowania w sprawie decyzji PINB z dnia [...] marca 2004 r. WINB pismem z dnia 1 lipca wezwał K. do sprecyzowania wniosku, wskazując, iż od decyzji PINB składano odwołanie, natomiast ostateczną decyzję w sprawie nakazu rozbiórki wydał WINB w dniu [...] maja 2004 r. K. w dniu [...] lipca 2009 r. potwierdził, iż chodzi o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] maja 2004 r. W tych warunkach WINB w dniu [...] sierpnia 2009 r. wydał postanowienie o wznowieniu postępowania, a następnie decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] maja 2004 r. wskazując, iż okoliczności, które podano we wniosku nie odpowiadają dyspozycji art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zaświadczenie z dnia 20 marca 2009 r. wskazujące na zgodność samowolnie wzniesionej zabudowy z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 30 marca 1993 r., nie jest nowym dowodem, ani nową nieznaną okolicznością, gdyż już w toku postępowania legalizacyjnego ustalono zgodność samowolnej zabudowy z planem, w oparciu o przedłożoną przez K. decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu [...] marca 2003 r. Powodem zaś nakazu rozbiórki nie była niezgodność zabudowy z planem, lecz nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej. W odwołaniu od tej decyzji K. podniósł, że w jego ocenie, zaświadczenie to jest podstawą do uchylenia nakazu rozbiórki i podjęcia postępowania legalizacyjnego, a także wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zw. dalej GINB, decyzją z dnia [...] stycznia 20010 r., [...], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji podając w uzasadnieniu, że podstawą żądania wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. było zaświadczenie z dnia 20 marca 2009 r., odebrane i opłacone opłatą skarbową w dniu 7 kwietnia 2009 r. Wniosek o wznowienie postępowania datowany na 8 maja 2009 r. został wysłany przez K. w dniu 11 maja 2009 r., a więc z przekroczeniem miesięcznego terminu podanego w przepisie art. 148 § 1 k.p.a. Przywołane przez stronę pismo z dnia 17 marca 2009 r., jako zapoczątkowujące sprawę wznowienia postępowania, nie stanowiło żądania wznowienia postępowania, gdyż dotyczyło żądania zawieszenia toczącego się postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w związku z ubieganiem się o wydanie wspomnianego zaświadczenia. W dacie pisma z dnia 17 marca 2009 r. nie istniał zatem jeszcze dowód, który strona jako podstawę wznowienia przytaczała w później złożonym wniosku. W tych okolicznościach organ uznał, że nie było podstaw formalnych, aby postępowanie wznowione mogło się toczyć, gdyż wniosek strony o wznowienie został złożony z uchybieniem terminu ustawowego, nie było zatem podstaw do wydania merytorycznej decyzji w sprawie przez organ I instancji, a bezpodstawnie wznowione postępowanie należało umorzyć. W skardze na tę decyzję K. podniósł te same argumenty, które wytoczono już odwołaniu i w toku postępowania przed organem II instancji, podnosząc, że w piśmie z dnia 17 marca 2009 r. omyłkowo napisano o żądaniu zawieszenia, chociaż wolą strony było w istocie żądanie wznowienia postępowania już w tej dacie. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał argumentację zawartą w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Instytucja wznowienia postępowania stanowi nadzwyczajny tryb procedury administracyjnej, gdyż umożliwia uchylenie decyzji ostatecznych, co stanowi wyjątek od zasady trwałości tych decyzji, zawartej w art. 16 k.p.a. Tryb ten znajduje zastosowanie w przypadku wystąpienia w postępowaniu wad określonych w art. 145 § 1 oraz w sytuacji, gdy zaistnieje przesłanka wskazana w art. 145a § 1 k.p.a. Z art. 149 § 3 k.p.a. wynika wyłączenie dopuszczalności wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania z powodu braku podstaw wznowienia postępowania, gdyż ustalenie wystąpienia podstaw wznowienia postępowania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania wznowionego. Ocena przyczyn wznowienia postępowania przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna, a negatywny wynik ustaleń co do przyczyn wznowienia nie może być przesłanką odmowy wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 1991 r., sygn. akt IV SA 487/91). Odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 k.p.a. następuje w drodze decyzji wtedy, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne albo gdy uchybiono wymogom formalnym. Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 kpa oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 kpa. W przypadku ujawnienia, iż podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 kpa bądź nie zachowany został termin do jego złożenia przewidziany w art. 148 kpa - organ administracji powinien na podstawie art. 149 § 3 kpa wydać decyzję odmawiającą wznowienia postępowania. Obowiązkowi temu uchybił organ I instancji, gdyż wydając postanowienie o wznowieniu postępowania nie dokonał we właściwy sposób badania dokumentacji złożonej przez stronę, a w szczególności analizy i porównania dat złożonego wniosku i przedstawionego przez stronę dokumentu (zaświadczenia) traktowanego przez nią jako nowy dowód. Gdyby bowiem analiza taka została dokonana nie doszłoby do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, przeciwnie organ I instancji wydałby decyzję o odmowie wznowienia postępowania. Zgodnie z treścią art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, bądź uchylając to rozstrzygnięcie umarza postępowanie pierwszej instancji. Uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej, tj. uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w pierwszej instancji powoduje, że organ drugiej instancji nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Organ odwoławczy nie ma jednak swobody w wyborze takiego sposobu zakończenia postępowania, a ograniczenie to związane jest z wystąpieniem okoliczności powodujących bezprzedmiotowość postępowania przed pierwszą instancją. Przy czym należy zwrócić uwagę, iż uchylenie zaskarżonej decyzji (postanowienia) i umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji będzie możliwe wówczas, gdy postępowanie to było bezprzedmiotowe przed wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia, czyli istniały podstawy do jego umorzenia przez organ pierwszej instancji. W sytuacji, gdy nie wystąpią przesłanki bezprzedmiotowości wspomnianego postępowania, organ odwoławczy obowiązany jest sprawę rozstrzygnąć merytorycznie, a w przypadku, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w całości lub w znacznej części wydać decyzję (postanowienie) kasacyjne i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ administracji obowiązany jest z bowiem z urzędu badać zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, ponieważ wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony pomimo uchybienia terminu stanowi rażące naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych. Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 976/05. Organ II instancji rozpoznając sprawę dostrzegł, iż dostarczone przez stronę wraz z wnioskiem dokumenty dowodzą uchybienia terminu, od którego zależało nadanie sprawie formalnego biegu, wobec czego podjął decyzję o umorzeniu postępowania przed organem I instancji uznając, że skoro już wydano postanowienie o wznowieniu postępowania, a nie było podstaw do wznowienia, to zachodzi jego bezprzedmiotowość. Takie rozwiązanie proceduralne należy zaakceptować, Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2000 r., sygn. akt I SA 855/99. Jeśli w toku wznowionego postępowania okaże się, iż z uwagi na uchybienie terminu ustawowego nie podlegało ono wznowieniu, to orzekając w postępowaniu instancyjnym organ władny jest zastosować przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa i uchylając wadliwą decyzję pierwszej instancji umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. Nie są sporne w sprawie daty składania przez stronę wniosku o wznowienie postępowania, oraz daty uzyskania wiadomości o nowym dowodzie, sporny jest natomiast charakter pisma z dnia 17 marca 2009 r., które organ administracji ocenił jako niemające związku ze sprawą wznowienia postępowania. Ocena ta jest trafna, gdyż treść tego pisma wskazuje na to, iż zostało ono złożone w toku postępowania egzekucyjnego, a jego celem było żądanie zawieszenia tego postępowania. Podniesiony przez stronę w skardze do Sądu argument, iż strona pomyliła się w piśmie z dnia 17 marca 2009 r., używając słowa zawieszenie zamiast wznowienie stoi w jawnej sprzeczności z powołaną w tym piśmie przez stronę podstawą prawną, a mianowicie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. dotyczącą zawieszenia postępowania, a nie jego wznowienia. Te wszystkie względy przemawiają za tym, że organ administracji prawidłowo ocenił charakter powyższego pisma, wobec czego za datę złożenia wniosku o wznowienie postępowania prawidłowo przyjął datę 11 maja 2009 r., a także prawidłowo ocenił, że o nowym dowodzie K. dowiedział się najpóźniej w dniu 7 kwietnia 2009 r., kiedy to wniesiono opłatę skarbową od odebranego zaświadczenia. Porównanie zaś tych dat świadczy o uchybieniu terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a., co czyniło wznowione postępowanie bezprzedmiotowym. Z tych względów nie można zarzucić organowi wydającemu zaskarżoną decyzję naruszenia prawa, w skardze zaś nie przytoczono żadnych argumentów, które mogłyby wpłynąć na uchylenie tej decyzji. Okoliczności takich nie dopatrzył się też Sąd kontrolując tryb postępowania administracyjnego oraz zastosowanych w nim przepisów prawa. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd skargę oddalił.