VII SA/Wa 542/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru instalacji tymczasowego panela reklamowego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Stan sprawy 1. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na instalacji tymczasowego panelu reklamowego typu CLS o wymiarach jednej powierzchni ekspozycyjnej 1,8 m x 1,15 m, posadowionej na prefabrykowanej podstawie przestawnej nietrwale związanej z gruntem, na terenie stacji paliw [...], na działce ew. nr [...] z obrębu [...], przy [...] w W. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja została wydana na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), 2. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] podał, że inwestor [[...] Sp. z o. o. z siedzibą w W.] pismem z dnia 10 października 2012 r. wniósł zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na instalacji tymczasowego panelu reklamowego typu CLS o wymiarach jednej powierzchni ekspozycyjnej 1,8 m x 1,15 m, posadowionej na prefabrykowanej podstawie przestawnej nietrwale związanej z gruntem, na terenie stacji paliw [...], na działce ewid. nr [...] z obrębu [...], przy [...] w W. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] października 2012 r., na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, wniósł sprzeciw do przedmiotowego zgłoszenia, wskazując, że zamiar instalacji objętego zgłoszeniem nośnika reklamowego jest sprzeczny z § 6 uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2009 r. Nr 123, poz. 3607). 3. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że zamierzenie inwestycyjne objęte zgłoszeniem - jak wynika z dokumentacji sprawy oraz decyzji organu pierwszej instancji - przewiduje realizację tymczasowego panelu reklamowego typu CLS o wymiarach jednej powierzchni ekspozycyjnej 1,8 m x 1,15 m, posadowionej na prefabrykowanej podstawie przestawnej nietrwale związanej z gruntem, na terenie stacji paliw [...], na działce ewid. nr [...] przy [...] w [...]. Nośnik ten, zdaniem organu, stanowi w istocie słup ogłoszeniowy. Organ uznał, że realizacja zamierzenia objętego przedmiotowym zgłoszeniem jest niemożliwa ze względu na niezgodność z § 6 pkt 2 uchwały Rady [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], zgodnie z którym na terenie planu dopuszcza się lokalizowanie reklam o powierzchniach nie większych niż 3 m², wyłącznie na terenach ulic. Realizacja inwestycji objętej zgłoszeniem, zdaniem organu, jest sprzeczna z tym przepisem, gdyż plan na tym terenie nie dopuszcza lokalizowania słupów ogłoszeniowych poza terenem ulic. Organ wskazał również, że nośnik ten zgodnie z § 2 pkt 32 jest słupem ogłoszeniowym przez który należy rozumieć słup w formie walca o średnicy od 120 do 150 cm, wysokości od 270 do 440 cm i powierzchni ekspozycyjnej do 8,4 m² służący do umieszczania materiałów promocyjno - informacyjnych o imprezach (wydarzeniach) kulturalnych, oświatowych lub edukacyjnych oraz o patronach i sponsorach imprezy. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 1. Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W.; zarzucając naruszenie art. 7 i 77 kpa oraz § 6 ust. 2 pkt 1 uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] - - domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżący podniósł, że skoro organ zakwalifikował przedmiotowe urządzenie reklamowe jako slup ogłoszeniowy, niezrozumiałe jest dlaczego uznał, że lokalizacja słupa ogłoszeniowego na terenie stacji benzynowej jest sprzeczna z zapisami planu z uwagi na zakaz lokalizacji poza trenem ulic, skoro § 6 ust. 2 pkt 1 planu miejscowego takiego zakazu nie zawiera. 2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2012 r. wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na instalacji tymczasowego panelu reklamowego typu CLS o wymiarach jednej powierzchni ekspozycyjnej 1,8 m x 1,15 m, posadowionej na prefabrykowanej podstawie przestawnej nietrwale związanej z gruntem, na terenie stacji paliw [...], na działce ewid. nr [...] przy [...] w W. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa. Sąd nie podziela stanowiska organu przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 3.1 Jak wynika z akt sprawy, inwestor - [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] w dniu 15 października 2012 r. dokonał zgłoszenia zamiaru instalacji panela reklamowego typu CLS o wymiarach jednej powierzchni ekspozycyjnej 1.80 x 1,15 m na prefabrykowanej podstawie przestawnej, nietrwałe związanej z gruntem, na terenie stacji paliw [...] przy ul. [...] w [...] na działce ewid. nr [...], z przeznaczeniem na umieszczanie informacji dotyczących produktów Grupy [...]. Organ pierwszej instancji stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się w obszarze objętym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...], zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. Plan w § 6 określa zasady sytuowania reklam, szyldów i słupów ogłoszeniowych, a z ust. 2 wynika, że na terenie planu dopuszcza się lokalizowanie: (1) słupów ogłoszeniowych, z uwzględnieniem warunków określonych w ust. 4; (2) reklam o powierzchniach nie większych niż 3 m2, wyłącznie na terenach ulic, z uwzględnieniem warunków określonych w ust. 4, 5, 6, 9, 10, 11, 14, 15. Zgłoszony zamiar, jak stwierdził organ pierwszej instancji, polegający na instalacji tymczasowego panela reklamowego typu CLS o wymiarach jednej powierzchni ekspozycyjnej 1,8 m x 1,15 m, posadowionej na prefabrykowanej podstawie przestawnej, nietrwale związanej z gruntem, jest sprzeczny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]. Organ drugiej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził zaś, że nośnik ten - tymczasowy panel reklamowy o wymiarach 1,8 m x 1,15 m - zdaniem organu, stanowi w istocie słup ogłoszeniowy, przez który należy rozumieć słup w formie walca o średnicy od 120 do 150 cm, wysokości od 270 do 440 cm i powierzchni ekspozycyjnej do 8,4 m². 3.2 Stwierdzić należy, że zgodnie z art. 15 kpa, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, i konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej, tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym (B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 10. wydanie. Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2009, s. 79 i nast.). Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest więc poddać ocenie materiał dowodowy zebrany i zbadany przez organ pierwszej instancji oraz dokonane przez ten organ ustalenia, ponieważ po to w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wprowadzono dwuinstancyjne postępowanie administracyjne, aby organ drugiej instancji mógł poprawić, uzupełnić, wyjaśnić i ustalić to, czego nie uczynił lub źle to uczynił organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy może zatem zarówno korygować wady prawne decyzji, jak też wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych bądź powodujące inne nieprawidłowości, jednakże jego obowiązkiem jest również, jak wcześniej wskazano, ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej, tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Obowiązkiem organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie administracyjne jest przestrzeganie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, wyrażonych m. in. w art. 7 kpa, zgodnie z którym obowiązkiem organu administracji publicznej jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z art. 107 § 3 kpa, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Dokonane ustalenia stanu faktycznego, stanowiące podstawę podjętego w sprawie rozstrzygnięcia winny zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Oznacza to, że uzasadnienie powinno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz wskazywać związek między tą oceną a rozstrzygnięciem. Zadaniem uzasadnienia jest bowiem przekonanie strony o prawidłowości decyzji. Jednocześnie też uzasadnienie powinno umożliwiać zarówno organom nadzoru jak również sądom administracyjnym sprawdzenie, czy w sprawie dokonano wszystkich koniecznych ustaleń odnośnie okoliczności faktycznych, a także rozważenie toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz sprawdzenie motywów rozstrzygnięcia. 3.3 Podkreślić należy, że jeśli postępowanie administracyjne wszczęte zostało na wniosek strony, a nie z urzędu, to treść żądania strony wyznacza przedmiot tego postępowania, a organ administracji publicznej nie jest w takiej sytuacji władny do zmiany kwalifikacji prawnej żądania strony. Jeśli, jak w niniejszej sprawie, inwestor zgłosił zamiar instalacji tymczasowego panela reklamowego, to obowiązkiem organu było rozpoznać ten wniosek, a nie stwierdzać, że nośnik ten stanowi w istocie słup ogłoszeniowy. Żądanie wszczęcia postępowania, stosownie do art. 61 § 1 kpa, określa przedmiot tego postępowania (B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 10 wydanie. Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2009, s. 292-293). Jak wynika z przywołanej wyżej uchwały Rady [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], § 6 ust. 2 pkt 1 i 2 tej uchwały dopuszcza lokalizowanie na terenie planu (-) słupów ogłoszeniowych, z uwzględnieniem warunków określonych w ust. 4, (-) reklam o powierzchniach nie większych niż 3 m², wyłącznie na terenie ulic, z uwzględnieniem warunków określonych w ust. 4,5,6,9,10,11,14,15. Z § 6 tej uchwały wynika więc, że inne są uregulowania dotyczące lokalizowania słupów ogłoszeniowych, a inne reklam. Skoro więc obowiązkiem organu jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, to należy uznać, że organ, do którego wpłynął wniosek dotyczący instalacji tymczasowego panela reklamowego posadowionego na prefabrykowanej podstawie przestawnej, powinien był, np. zwrócić się do wnioskodawcy o dołączenie do wniosku właściwego projektu (wizualizacji), aby nie było wątpliwości, czy wniosek dotyczy lokalizacji słupa ogłoszeniowego, reklamy o powierzchni nie większej niż 3 m² czy też innych reklam czy szyldów, o których mowa w § 6 uchwały Rady [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]. IV. W świetle podniesionych okoliczności faktycznych i prawnych należy uznać, że organ nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy w sposób umożliwiający merytoryczne rozstrzygnięcie wniosku strony, a zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 6, 7, 8, 11, 77, 80, i 107 § 3 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeśli organ nie ustalił należycie stanu faktycznego sprawy, to badanie, czy zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego – byłoby przedwczesne. Rozpatrując sprawę ponownie, organ wyda stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie przedstawione wyżej uwagi. V. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.