VII SA/Wa 543/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia NSA Bogusław Moraczewski, Sędzia WSA Wojciech Mazur (spr.), Protokolant Aleksandra Młyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2005 r. sprawy ze skargi Zakładu [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2005 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę skargę oddala. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku D. i J. K., stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2000 r. znak [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Zakładowi [...] pozwolenia na budowę linii energetycznej napowietrznej 110 kV relacji [...] w granicach administracyjnych gminy i miasta [...] – w części udzielającej pozwolenia na budowę linii energetycznej przebiegającej nad działką nr ewid. [...] stanowiącą własność D. i J.K. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż przedmiotowa inwestycja została zrealizowana bez uzyskania zgody właściciela działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...]. Z wykazu właścicieli działek załączonego do wniosku o pozwolenie na budowę wynika, że właścicielem działki nr ewid. [...] jest S. P. s. S., a protokół z negocjacji dotyczący zgody na przeprowadzenie inwestycji nad w/w działką podpisał Z. P. Właścicielką działki była natomiast w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę S. P., zgodnie z dokumentacją załączoną do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. S. P. nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, pomimo iż planowana linia energetyczna miała przebiegać nad jej działką. Inwestor nie posiadał zatem prawa do dysponowania nieruchomością S. P. na cele budowlane, a zatem został rażąco naruszony art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zasadne jest więc stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] w części dotyczącej pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji nad działką nr ewid. [...]. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] wniósł Zakład [...] argumentując, iż decyzja ta nie odpowiada prawu. Organ administracyjny nie rozważył możliwości zaistnienia w sprawie negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności wynikającej z przepisu art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Odwołujący się przytoczył uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993 r. sygn. akt III AZP 23/93, w której wyrażono pogląd, iż zrealizowanie inwestycji na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wywołuje nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu przepisu art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto, D. i J. K. nie byli właścicielami działki nr ewid. [...] w dacie wydania decyzji przez Starostę [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania Zakładu [...]., decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2000 r. znak [...] w części udzielającej pozwolenia na budowę linii energetycznej przebiegającej nad działką nr ewid. [...] w obrębie [...], w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2000 r. znak [...]. W uzasadnieniu decyzji podał, że powodem uchylenia weryfikowanego rozstrzygnięcia było stwierdzenie, iż jest ono niepełne. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczy całości decyzji. Organ może stwierdzić nieważność decyzji w części, jednak fakt ten powinien zaznaczyć w treści rozstrzygnięcia. Organ wojewódzki stwierdzając nieważność pozwolenia na budowę w określonej części, nie ustosunkował się do pozostałej części decyzji, pozostawiając ją bez rozstrzygnięcia w zakresie nie obejmującym działki nr ewid. [...]. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Wojewody [...], zgodnie z którym decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w przedmiotowej sprawie z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Inwestor nie wykazał prawa do dysponowania na cele budowlane działką nr ewid. [...] w obrębie [...], gdyż nie uzyskał zgody właściciela tej nieruchomości na realizację inwestycji. Za prawnie skuteczne nie mogło być uznane oświadczenie Z. P., nie będącego właścicielem działki nr ewid. [...]. Organ zaakceptował to oświadczenie bez zastrzeżeń, podczas gdy pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o czym stanowi przepis prawny zawarty we wskazanym art. ustawy - Prawo budowlane. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił poglądu organu pierwszej instancji, który uznał, że w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji zawarta w art. 156 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Brak udziału strony w postępowaniu – poprzez pominięcie w sprawie S. P. będącej właścicielką działki nr ewid. [...] – może być podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego, a nie stwierdzenia, iż decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. W odniesieniu do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ II instancji stwierdził, że nie jest zasadny pogląd dotyczący powstania nieodwracalnego skutku prawnego w wyniku wykonania robót objętych pozwoleniem na budowę. Wykonanie inwestycji nie przesądza o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Ani fakt zakończenia inwestycji, ani też fakt, że stała się ona elementem infrastruktury będącej przedmiotem umów o dostarczanie energii nie mają wpływu na wynik postępowania. Zarzut braku legitymacji wnioskujących do udziału w postępowaniu jest również bezzasadny, gdyż D. K. jest spadkobiercą S. P., będącej właścicielką działki nr ewid. [...] w dniu wydania przez Starostę [...] pozwolenia na budowę. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Zakład [...], powołując się na wydanie decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stanowisko organu jest bowiem sprzeczne z poglądem wyrażonym w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993 r. sygn. akt III AZP 23/93, traktującym zrealizowanie inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę jako wywołujące nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu przepisu art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zrealizowana linia energetyczna wysokiego napięcia stała się elementem infrastruktury skarżącego oraz przedmiotem wielu umów o dostarczanie energii elektrycznej. Można zatem twierdzić, że nastąpiły w przedmiotowej sprawie nieodwracalne skutki prawne, a rozstrzygnięcie powinno być oparte o przepis art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania przez Starostę Sieradzkiego decyzji o pozwoleniu na budowę), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji prawidłowo wskazały na zawartą w aktach administracyjnych rozbieżność w zakresie oznaczenia osoby posiadającej tytuł prawny do działki nr ewid. [...] w obrębie [...]. Podkreślić należy, iż organ odwoławczy zalecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania mającego na celu ustalenie, czyją własność stanowiła działka nr ewid. [...] położona w [...] w okresie pomiędzy dniem [...] sierpnia 1996 r. (tj. dniem wyrażenia przez Z. P. zgody na inwestycję w protokole z negocjacji) a dniem [...] marca 2000 r. (tj. dniem wydania pozwolenia na budowę). Zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy pozwala stwierdzić, że S. P. został błędnie uwzględniony w wykazie właścicieli gruntów dla linii 110 kV [...] Gmina [...] (którym organ dysponował w dniu wydania decyzji) a Z. P., który wyraził zgodę na budowę linii elektroenergetycznej z wykorzystaniem terenu działki nr ewid. [...] w obrębie [...], nie posiadał legitymacji do złożenia oświadczenia dotyczącego tej nieruchomości. Właścicielką działki była bowiem S. P. O ile sam fakt pominięcia S. P. jako strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę nie jest przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji i może być podstawą wznowienia postępowania, nieuzyskanie przez inwestora zgody właściciela działki nr ewid. [...] na realizację inwestycji z wykorzystaniem tej nieruchomości stanowi rażące naruszenie wskazanego art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, w postaci braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zawarta w skardze argumentacja nawiązująca do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1003 r. sygn. akt III AZP 23/93 nie wpłynęła na stanowisko orzekającego w sprawie składu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Pogląd wyrażony w przytoczonej uchwale, zgodnie z którym zrealizowanie inwestycji na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności tej decyzji mimo zaistnienia przesłanek zawartych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, jest bowiem odosobniony i nie może być uznany za określający interpretację pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych. Zrealizowanie inwestycji nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego, a jedynie skutek faktyczny. Nie powstała zatem w rozpatrywanej sprawie przeszkoda prawna do orzeczenia o stwierdzeniu nieważności decyzji. Wykonanie obiektu budowlanego jest czynnością fizyczną o skutkach materialnych, a zatem zastosowanie w tej sytuacji art. 156 § 2 i 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego byłoby bezpodstawne (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 1998 r. sygn. akt IV SA 1577/96, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 grudnia 1999 r. sygn. akt IV SA 2144/97). Na procedurę nieważnościową nie może mieć również wpływu ewentualne postępowanie przed sądem powszechnym o wykup gruntu czy odszkodowanie. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, orzekł jak w sentencji wyroku.