VII SA/Wa 543/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska (spr.), , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2012 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak: [...] w przedmiocie nadania uprawnień budowlanych skargę oddala VII SA/Wa 543/12 UZASADNIENIE J.R. wystąpił do Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej Podlaskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa o nadanie mu uprawnień budowlanych do projektowania i kierowani robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna podlaskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa odmówiła nadania wnioskodawcy uprawnień budowlanych w żądanym zakresie. W uzasadnieniu tej decyzji wyjaśniono, że skarżący zażądał łącznego nadania uprawnień do projektowania i kierowania, a organ jest zawiązany treścią żądania, co skutkuje tym, że wniosek można rozpatrzyć pozytywnie tylko wówczas, gdy strona jednocześnie spełnia warunki do nadania uprawnień budowlanych do kierowania i projektowania. Stąd też, mimo że skarżący spełnia przesłanki dopuszczenia go do egzaminu na uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi, organ zobowiązany był rozpatrzyć wniosek w całości negatywnie, gdyż skarżący nie spełnił warunków w zakresie nadania uprawnień do projektowania. Na skutek wniesionego odwołania, zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 36 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budowlanych oraz urbanistów (Dz. U. z 2001 r. nr 5, poz. 42, z późn. zm.), uchyliła zaskarżoną decyzję w części odmawiającej nadania uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń i orzekła w tym zakresie, co do istoty w ten sposób, że dopuściła J.R. do egzaminu na uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Organ odwoławczy uznał, że odwołanie skarżącego zasługuje na uwzględnienie w części, gdyż w istocie rzeczy jego żądania dotyczą dwóch samodzielnych spraw administracyjnych rozstrzyganych odrębnymi decyzjami administracyjnymi. Pierwsza wyznaczona jest żądaniem nadania uprawnień budowlanych do projektowania, druga żądaniem nadania uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi. Wynika do z redakcji art. 13 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 14 ust. 3 Prawo budowlane, gdzie przewidziano odrębne przesłanki nadania uprawnień do kierowania, odrębnie zaś do projektowania. Jeśli zatem skarżący w jednym wniosku formułuje dwa żądania, to organ musi je rozpatrzyć oddzielnie, choć może to zrobić w jednym postępowaniu. Zatem odwołujący się powinien być dopuszczony do egzaminu na uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, W związku z tym objęta odwołaniem decyzja, w części dotyczącej odmowy nadania mu takich uprawnień, jest niezgodna z prawem i podlega stosowanej zmianie. Natomiast w kwestii nadania J.R. uprawnień do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, organ ustalił, że nie posiada on wcześniej uzyskanych uprawnień do projektowania w ograniczonym zakresie w specjalności konstrukcyjno – budowlanej, a jedynie uprawnienia w specjalności architektonicznej, które nie są tożsame ze specjalnością konstrukcyjno-budowlaną, a właśnie o nadanie uprawnienia w tej ostatniej specjalności skarżący się obecnie ubiega. W związku tym nie może skorzystać z dobrodziejstw art. 14 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane i musi odbyć oraz w prawidłowy sposób udokumentować praktykę przy sporządzaniu projektów. W skardze na powyższą decyzję skierowaną do sądu wojewódzkiego skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 14 ust. 3 pkt 1 lit. b w zw. z art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity z 2006 r. nr 156, poz. 1118 wraz z późn. zm.), polegające na nieuwzględnieniu w postępowaniu kwalifikacyjnym praktyki projektowej niezbędnej do uzyskania uprawnień do projektowania, co skutkowało odmową nadania uprawnień do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez przeprowadzenia egzaminu. Wobec tego domagał się uchylenia decyzji obu instancji w części dotyczącej odmowy nadania uprawnień do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno- budowlanej bez przeprowadzenia egzaminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 17.09.2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że narusza ona w sposób istotny przepisy postępowania administracyjnego. Wskazał, że decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który upoważnia organ do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub w części i do orzekania w tym zakresie co do istoty sprawy, bądź po uchyleniu decyzji do umorzenia postępowania pierwszej instancji. Natomiast organ II instancji uchylając decyzję w części odmawiającej nadania uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń i orzekając w tym zakresie co do istoty w ten sposób, że dopuścił J.R. do egzaminu na uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, nie rozstrzygnął sprawy dotyczącej nadania uprawnień budowlanych do projektowania, pomimo że decyzja organu I instancji rozstrzygała o obu uprawnieniach, a skarżący zakwestionował decyzję organu I instancji w całości. W ocenie Sądu organ II instancji w sentencji swojej decyzji odniósł się jedynie do tej części decyzji, która dotyczyła odmowy uznania kwalifikacji zawodowych w zakresie kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń zmieniając w tym zakresie decyzje pierwszoinstancyjną, natomiast nie zawarł w sentencji decyzji rozstrzygnięcia odnoszącego się do drugiego z wnioskowanych uprawnień, a tym samym nie rozpoznał w całości odwołania skarżącego. W istocie więc rozpoznał jedynie część żądania odwołania pozostawiając nierozstrzygnięte odwołanie w zakresie uprawnień budowlanych do projektowania, a tym samym naruszył istotnie art. 138 K.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, zarzucając Sądowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że Krajowa Komisja Kwalifikacyjna naruszyła przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uchylenie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. części decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy, bez jednoczesnego orzeczenia o utrzymaniu w mocy decyzji w pozostałej części. Wskazując na powyższe uchybienia wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Po rozpoznaniu skargi Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem wydanym 7 lutego 2012 r. w sprawie II GSK 1531/10 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podał, że w rozpoznawanej sprawie Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów budownictwa działając jako organ odwoławczy wydała będącą przedmiotem skargi decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji. Osnowa decyzji, o której mowa, składa się z dwóch części: w pierwszej organ odwoławczy uchyla oznaczoną decyzję organu pierwszej instancji i określa zakres tego uchylenia – w całości lub w części, zaś w drugiej organ odwoławczy rozstrzyga sprawę co do istoty. W przypadku, gdy organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części, może orzec co do istoty sprawy tylko w tej części. Organ odwoławczy nie jest natomiast obowiązany do stwierdzenia w sentencji decyzji, że w pozostałej części utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy. Sytuacja prawna strony jest zatem określona decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił on zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy oraz decyzją organu pierwszej instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy w sposób niebudzący wątpliwości oznaczył w jakim zakresie uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy. W pozostałej, nieuchylonej części decyzją organy pierwszej instancji będzie nadal obowiązywała. Sąd podkreślił, że skarżący nie miał wątpliwości, że organ odwoławczy orzekł o całości jego żądania, skoro w skardze do sądu administracyjnego domagał się uchylenia decyzji Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz decyzji Komisji Kwalifikacyjnej Podlaskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. w części dotyczącej odmowy nadania uprawnień do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez przeprowadzania egzaminu. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, ze organ objął postępowaniem zarówno nadanie uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń, jak i nadanie uprawnień budowlanych do projektowania. Wobec powyższej oceny Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że zarzuty skargi kasacyjnej są w pełni uzasadnione uchylił zaskarżony wyrok. Wojewódzki Sąd administracyjny ponownie rozpoznając sprawę zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrole działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego ww. przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju naruszenia nie nastąpiły, wobec tego skarga nie jest zasadna. Przede wszystkim, należy podkreślić, że pismem z dnia 5 sierpnia 2009 r., uzupełnionym pismem z dnia 8 września 2009 r. skarżący wnosił o nadanie mu uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń oraz do projektowania bez ograniczeń – w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Wobec tego organ zobowiązany był rozpatrzyć żądania oddzielnie. W świetle zebranego materiału żądanie nadania uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń należy uznać za w prawnie uzasadnione. Wnioskodawca uzyskał w 2009 r. tytuł magistra inżyniera na kierunku budownictwa. Posiada, zatem wykształcenie magisterskie uzyskane na kierunku odpowiednim dla specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Jednocześnie z akt sprawy wynika, że skarżący na mocy decyzji z dnia 27 listopada 1972 r. uzyskała uprawnienia do kierowania robotami budowlanymi w specjalności architektonicznej i konstrukcyjno-inżynieryjnej, z wyłączeniem obiektów o skomplikowanej konstrukcji. Uprawnienia te odpowiadają dzisiejszym uprawnieniom do kierowania robotami budowlanymi w ograniczonym zakresie. W tej sytuacji został zwolniony z obowiązku odbycia praktyki przewidzianej w art. 14 ust. 3 pkt 3 lit b ustawy – Prawo budowlane. Wobec tego J.R. powinien być dopuszczony do egzaminu na uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. W skardze J.R. nie kwestionuje decyzji w tym zakresie – a wobec tego należy uznać, że skarga tej części decyzji nie dotyczy. Natomiast co do rozstrzygnięcia dotyczącego nadania uprawnień w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, Sąd podziela w pełni ustalenia i ocenę organu w świetle których skarga nie jest zasadna. Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżący nie posiada wcześniej uzyskanych uprawnień do projektowania w ograniczonym zakresie w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Posiada natomiast uprawnienia w specjalności architektonicznej, która nie jest tożsama ze specjalnością konstrukcyjno-budowlaną, a właśnie o nadanie uprawnień w tej ostatniej specjalności strona ubiega się obecnie. W związku z tym nie może skorzystać z dobrodziejstw art. 14 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane. Co za tym idzie, musi odbyć i w prawidłowy sposób udokumentować praktykę przy sporządzaniu projektów. Praktyka ta, wbrew twierdzeniom strony, musi spełniać warunki przewidziane w obecnie obowiązujących przepisach prawa. Skarżący ubiega się obecnie o uprawnienia budowlane do projektowania, stąd też do jego wniosku będą miały zastosowanie obowiązujące przepisy prawa. Zastosowanie tychże przepisów oznacza, że kryterium oceny praktyki tak pod względem formy jak i treści, będą stanowić przesłanki określone w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane i wydanych na jej podstawie przepisach wykonawczych. W żadnym przypadku ocena nie może odbywać się na podstawie przepisów obowiązujących w latach 1975-1994, które utraciły moc obowiązującą. W tym kontekście istotne znaczenie mają przesłanki materialne. Do nich należy zaliczyć m.in. wymóg odbycia praktyki po ukończeniu studiów. Obecnie warunek ten został określony w § 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r., wcześniej zaś w § 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie oraz w § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Ponieważ skarżący uzyskał tytuł magistra inżyniera w 2009 r., jego praktyka projektowa – stosownie do § 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa – powinna przypadać na okres po 1 stycznia 1995 r. Praktyka odbyta po 1 stycznia 1995 r. musi być dokumentowana w książce praktyki zawodowej, i to niezależnie, które z w/w rozporządzeń będzie stanowić materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia. Wszystkie w/w akty wykonawcze nakładały obowiązek dokumentowania praktyki odbywanej po 1 stycznia 1995 r. w drodze książki praktyki zawodowej. Jak wynika z akt sprawy wnioskodawca nie dokumentował praktyki w książce z tego względu powołane przez stronę doświadczenie zawodowe nie może być uznane za praktykę zawodową przy sporządzaniu projektów w rozumieniu art. 14 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo budowlane. Wobec tego, w ocenie Sądu organ prawidłowo uznał, że strona nie spełnia warunku określonego w/w przepisie i w związku z tym nie może być dopuszczona do egzaminu na uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekła jak w sentencji wyroku.