VII SA/Wa 543/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, asesor WSA Iwona Ścieszka, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi K.C. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 stycznia 2023 r. nr DON.7101.375.2022.JZA w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę Uzasadnienie. Zaskarżonym postanowieniem z 20 stycznia 2023 r., znak DON.7101.375.2022.JZA, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia K.C. na postanowienie L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "LWINB") z [...] grudnia 2022 r., znak [...] – utrzymał w mocy ww. postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że LWINB ww. postanowieniem z [...] grudnia 2022 r. odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. (dalej: "PINB") z [..] listopada 2020 r., znak [...], nakładającego na właścicieli części budynku, tj. K.C. i A.R. obowiązek dostarczenia do 1 marca 2021 r. ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych oraz stanu technicznego budzących uzasadnione wątpliwości, w części budynku mieszkalnego wielorodzinnego, przebudowanego i rozbudowanego z budynku innego przeznaczenia, położonego w miejscowości [...], na działce nr ewid. [...] i [...] w gminie S.. K.C. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie organu wojewódzkiego. GINB wyjaśnił, że w jego ocenie nie wystąpiła żadna z wad, powodująca nieważność tego postanowienia, określona w art. 156 § 1 k.p.a. PINB pismem z 20 sierpnia 2015 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie robót budowlanych wykonanych przez K.C. i A.R. w lokalu mieszkalnym w miejscowości [...], gmina S., na podstawie pozwolenia na budowę, udzielonego decyzją Starosty Powiatowego w S. z [...] grudnia 1998 r., nr [...]. Organ powiatowy podejmował określone czynności i wydał rozstrzygnięcie, które zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r., nr [...] organ powiatowy nałożył na K.C. i A.R. obowiązek dostarczenia do 30 września 2017 r. ekspertyzy technicznej zrealizowanych na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Starosty powiatowego w S. z [...] grudnia 1998 r., robót budowlanych w lokalu mieszkalnym, położonym w miejscowości [...], gmina S.. Postanowienie organu powiatowego z [...] sierpnia 2017 r., zostało utrzymane w mocy postanowieniem LWINB z [...] września 2017 r., znak: [...]. WSA w Gorzowie Wielkopolskim, wyrokiem z 28 marca 2018 r., sygn. akt. II SA/Go 1083/17 uchylił to postanowienie organu wojewódzkiego oraz poprzedzające je postanowienie PINB z [...] sierpnia 2017 r., stwierdzając, że "nałożenie obowiązku w trybie art. 81 c ust. 2 u.p.b. winno zostać poprzedzono szczegółowymi ustaleniami co do sposobu wykonania spornych prac, wyjaśnieniami, jakich użyto materiałów. Dopiero wówczas, gdy tak zebrany materiał dowodowy zrodzi istotne wątpliwości, których organ nie będzie sam w stanie usunąć, można rozważyć zastosowanie środków przewidzianych w art. 81 c ust. 2 u.p.b.". Ponadto Sąd w powyższym wyroku wskazał, że "inwestorzy wykonali zakwestionowane roboty budowlane na podstawie pozwolenia na budowę, a tym samym niewątpliwie sporządzony został projekt budowlany (...). W kontekście powyższych uwag organy nadzoru budowlanego powinny przede wszystkim podjąć wszelkie możliwe działania mające na celu dotarcie do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty S. z dnia [...]grudnia 1998 r. nr [...], nie poprzestając tylko na odpowiedzi Starostwa Powiatowego zawartego w piśmie z dnia 21 maja 2014 r. Konieczne jest bowiem wyjaśnienie, czy akta zawierające wspomnianą decyzję zostały zniszczone albo uległy zniszczeniu, czy możliwe jest ich odszukanie, mimo, iż dotychczas nie udało się ich odnaleźć, czy podjęto w tym zakresie wszystkie możliwe czynności". GINB podniósł, że organ powiatowy 18 marca 2019 r., przeprowadził oględziny budynku mieszkalnego wielorodzinnego w miejscowości [...]. Ustalono, że przed przebudową ww. budynek przeznaczony był do użytkowania jako przedszkole z mieszkaniem dla nauczyciela. W wyniku oględzin wskazano, że na parterze budynku wykonano następujące roboty budowlane: - wprowadzenie podciągów w ściany nośne i rozdzielające (wymiary otworów przy wejściu 198 cm, w ścianie środkowej 195 cm); - pomniejszenie otworu drzwi zewnętrznych budynku od strony południowej, - wprowadzenie podziałów pomieszczeń przez ich przebudowę w postaci ścian z płyt STG z otworami drzwiowymi; - likwidacja i wprowadzenie otworów nowego podziału komunikacji pomieszczeń w środkowej części budynku przy klatce schodowej; - w dobudówce wykonano okno oraz nowe podziały komunikacji wewnętrznej w postaci drzwi, a ponadto wyrównano ścianę dobudówki powodującej powiększenie od strony tarasu oraz wprowadzono nowe drzwi wewnętrzne ze schodami od strony wschodniej przybudówki; - przy budynku wykonano taras ze schodami od strony północno-zachodniej oraz powiększono podest schodów głównych do budynku od strony południowej. W protokole oględzin wskazano też, że "roboty budowlane na parterze poza wejściem do dobudówki budynku, wykonaniem otworu okiennego w dobudówce oraz zmian w otworach drzwiowych dobudówki wykonywali Państwo C.. Państwo C. powiększyli dobudówkę z wykonaniem okna od strony tarasu. Gmina S. wykonała ścianę w korytarzu na parterze budynku, rozdzielającą lokale mieszkalne. Ponadto Państwo C. wykonali taras oraz podest ze schodami przy budynku". W trakcie oględzin ustalono również, że w lokalu na poddaszu spornego budynku, stwierdzono wykonywanie robót polegających na rozbiórce ścianki rozdzielającej pokój od strychu od strony południowej budynku i wymianę starych okien na nowe z PCV. Na powyższe roboty na poddaszu Pan C. przedłożył kopię zgłoszenia do Starosty S. z 22 września 2010 r. W protokole oględzin zapisano również, że "W trakcie wykonywania robót budowlanych na parterze jak i na piętrze wykonano szereg robót instalacyjnych. Na roboty instalacyjne na parterze w zakresie instalacji elektrycznej inwestor Pan K.C. okazał protokoły pomiarów. Roboty budowlane na parterze obejmowały również zmiany w zakresie instalacji wodociągowej, kanalizacyjnej i wentylacyjnej. Dla tych robót w dniu oględzin inwestor nie uzyskał protokołów badań i sprawdzeń". PINB postanowieniem z [...]listopada 2020 r. nałożył na właścicieli części kwestionowanego budynku, tj. K.C. i A. R.. (na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud.") obowiązek dostarczenia, do 1 marca 2021 r., ekspertyzy technicznej oraz stanu technicznego budzących uzasadnione wątpliwości, w części budynku mieszkalnego 3 - rodzinnego, przebudowanego i rozbudowanego z budynku innego przeznaczenia, położonego w miejscowości [...], na działce nr ewid. [...] i [...] w gminie S.. Przed sentencją rozstrzygnięcia organ określił, że zostało ono wydane "po wykonaniu robót budowlanych, dokonaniu kontroli, ustaleń i rozdzieleniu spraw wynikających z obowiązku stron w części budynku mieszkalnego 3-rodzinnego w miejscowości [...] na działce nr [...] i [...] gm. S. oraz po realizacji prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 23.08.2017r. sygn. akt II SA/Go 1083/17". Ponadto, w sentencji postanowienia z [...] listopada 2020 r. określono również zakres żądanej ekspertyzy (część opisowa, część rysunkowa, część analityczna i dokumentowanie fotograficzne) oraz wymagania odnośnie osoby sporządzającej to opracowanie. K.C. pismem z 11 października 2022 r. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności kwestionowanego postanowienia z [...] listopada 2020 r., wskazując, że ww. rozstrzygnięcie jest obarczone wadą z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Ponadto w jego ocenie w zapadłym wyroku z 23 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 1083/17 "WSA wskazał, że żądanie ekspertyzy w przedmiotowej sprawie jest bezzasadne". GINB podkreślił, że organ powiatowy wskazał, iż zgodnie z zaleceniami zawartymi w prawomocnym wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 28 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Go 1083/17 podjął wszelkie możliwe działania w celu odszukania akt sprawy zawierających m.in. egzemplarze projektu budowlanego dotyczącego przebudowy budynku zatwierdzonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z [...] grudnia 1998 r., poprzez m.in. poszukiwanie ich w archiwach organów administracji publicznej, u stron postępowania, a także u następców prawnych zmarłego kierownika budowy. Ponadto organ powiatowy wskazał, że również przesłuchał na okoliczność istnienia pozwolenia na budowę i egzemplarzy projektu budowlanego strony postępowania oraz osoby mogące mieć wiedzę o istnieniu powyższych dokumentów. Organ powiatowy w badanym postanowieniu wyjaśnił, że "krzyżowe ustalenia (...) nie potwierdziły istnienia pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...].12.1998 r. i projektu budowlanego do tej decyzji poza wpisem na ostatniej stronie rejestru pozwoleń na budowę w ostatnim dniu istnienia Urzędu Rejonowego w S.". Organ powiatowy stwierdził, że "wobec braku projektu budowlanego dla wykonania robót budowlanych przebudowy części budynku (roboty konstrukcyjne w budynku) z wykonaniem tarasu ziemnego od strony północnej i schodów od strony południowej oraz projektu budowlanego rozbudowy parterowej przybudówki (wyrównanie ściany zewnętrznej i nakrycie dachem), braku identyfikacji wbudowanych wyrobów budowlanych, braku rysunków instalacji (wodociągowa, kanalizacyjna, wentylacji, ogrzewania i instalacji elektrycznej) w części budynku i badań i sprawdzeń tych instalacji, w tym kominów i podłączenia urządzeń grzewczych, powstają uzasadnione wątpliwości co do wykonanych robót budowlanych oraz wcześniejszego stanu technicznego budynku". Stosownie do art. 81 c ust. 2 Pr. bud. organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Zastosowany przez organ powiatowy art. 81 c ust. 2 Pr. bud., wskazuje na trzy kategorie przesłanek nałożenia obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Dotyczą one uzasadnionych wątpliwości organu co do: jakości wyrobów budowlanych, jakości wykonywanych robót budowlanych i stanu technicznego obiektu budowlanego. Zawarte sformułowania "uzasadnione wątpliwości", "ocen technicznych" oraz "ekspertyz", wskazują, że celem organu administracji, nakładającego obowiązek dostarczenia ekspertyzy lub oceny technicznej, jest uzyskanie takich informacji o obiekcie budowlanym, które wymagają posiadania wiedzy specjalistycznej z zakresu budownictwa. Organ administracji na podstawie art. 81c ust. 2 ww. ustawy nakładając na stronę postępowania obowiązek dostarczenia ekspertyzy, w istocie dopuszcza dowód z opinii biegłego. Przeprowadzenie tego dowodu służyć ma uzyskaniu informacji na temat stanu technicznego obiektu budowlanego oraz czynności jakie należy w związku z ustalonym stanem technicznym podjąć. Postanowienia wydawane w oparciu o przepis art. 81 c ust. 2 Pr. bud., nie stanowią merytorycznego rozstrzygnięcia istoty sprawy administracyjnej, w której organ konkretyzuje dopiero sytuację prawną stron postępowania. Działania organów w tym trybie zmierzają wyłącznie do wyjaśnienia kwestii technicznych (dowodowych), których celem jest ustalenie stanu faktycznego sprawy. Może mieć więc w sprawie pomocnicze zastosowanie. Ten dowodowy charakter weryfikowanego postanowienia determinował ograniczony charakter postępowania PINB w G. do tego, czy zachodzą uzasadnione wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych i stanu technicznego obiektu budowlanego po ich wykonaniu. PINB ustalił, że w części budynku mieszkalnego skarżący, będący inwestorem, dokonał m.in. zmiany układu ścian działowych oraz wykonał roboty obejmujące zmiany w zakresie instalacji elektrycznej, wodociągowej, kanalizacyjnej i grzewczej. W ocenie GINB, wykonanie tych robót wiązało się z wykonaniem nowych podłączeń do pionów wentylacyjnych, przedłużeniem instalacji wodnej, kanalizacyjnej i elektrycznej do adaptowanych lokali mieszkalnych skarżącego. Powyższe ustalenia świadczą o znacznej skali wykonanych robót i są wystarczające do podjęcia postanowienia w trybie art. 81 c ust 2 Pr. bud. Wykonane roboty budowlane w przedmiotowym lokalu uległy zakryciu po ich zakończeniu, organ nadzoru budowlanego samodzielnie nie mógł dokonać ich oceny w znacznym zakresie, a jednocześnie inwestor nie przedstawił organowi stosownych atestów i certyfikatów na zastosowane w trakcie przedmiotowych robót materiały budowlane oraz nie okazał protokołów badań i sprawdzeń w zakresie instalacji wodociągowej, kanalizacyjnej i wentylacyjnej. Zdaniem GINB, nie doszło do rażącego naruszenia art. 81 c ust. 2 Pr. bud. Ponadto, ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że lokale mieszkalne skarżącego znajdują się w budynku, w którym zmieniono sposób użytkowania z funkcji przedszkola na budynek mieszkalny. Tym samym zasadne jest nałożenie na właścicieli lokali, którzy dokonali przebudowy części budynku obowiązku uzyskania opinii rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Z weryfikowanego rozstrzygnięcia wynika, że organ powiatowy w sentencji postanowienia z [...] listopada 2020 r., wskazał m.in. że część opisowa ekspertyzy powinna obejmować kwalifikację bezpieczeństwa pożarowego, a część analityczna powinna przedstawić spełnienie wymogów bezpieczeństwa pożarowego. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, jakoby PINB naruszył art. 170 w zw. z art. 171 p.p.s.a., organ odwoławczy stwierdził, że związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Organ powiatowy zrealizował zalecenia zawarte w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 28 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Go 1083/17. Podjął wszelkie możliwe działania mające na celu dotarcie do akt sprawy zawierających decyzję Starosty S. z [...] grudnia 1998 r. i zatwierdzony nią projekt budowlany. Postępowanie wyjaśniające stan techniczny budynku i zakres wykonanych robót zostało poprzedzone szczegółowymi ustaleniami co do sposobu wykonania spornych prac i użytych materiałów (m.in. ustalenia zawarte w protokole oględzin z 19 marca 2019 r.). Ponadto nie wystąpiła przesłanka z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., bowiem postanowienie LWINB z [...] września 2017 r. oraz poprzedzające je postanowienie PINB w S. z [...] sierpnia 2017 r., w przedmiocie nałożenia ekspertyzy budowlanej zostały wyeliminowane z obrotu prawnego prawomocnym wyrokiem WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 28 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Go 1083/17. Tym samym w tej samej sprawie, kolejno po sobie nie zostały wydane dwa tożsame rozstrzygnięcia, dotyczące nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej. W ocenie GINB, wobec braku dokumentacji technicznej (w tym również protokołów badań i sprawdzeń instalacji) oraz powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości robót i użytych wyrobów odnoszących się do instalacji wodnej, kanalizacyjnej, wentylacyjnej i elektrycznej oraz jakości robót związanych zmianą w lokalu mieszkalnym usytuowania ścianek działowych, mogących mieć wpływ na konstrukcję budynku, a przy tym wobec braku odpowiedniej wiedzy i środków, jakimi dysponował organ nadzoru budowlanego, aby rozstrzygnąć powstałe wątpliwości - zaszły podstawy do nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej przez właścicieli przedmiotowych lokali mieszkalnych w kwestionowanym budynku. Z tym postanowieniem nie zgodził się K.C., wnosząc pismem datowanym na 20 lutego 2023 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzających je postanowień, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący w uzasadnieniu skargi opisał przebieg postępowania w przedmiotowej sprawie. W jego ocenie, GINB przed wydaniem rozstrzygnięcia nie wyjaśnił istotnych niezgodnych z prawem działań organów niższego szczebla przy wydawaniu decyzji nakładającej obowiązek przedłożenia ekspertyzy dotyczącej lokalu nr [...]. "(...) przy badaniu sprawy błędnie uznał, że lokal nr [...] nie jest lokalem mieszkalnym. W sprawie dotyczącej budynku prowadzone jest przez PINB w G.. pod sygn. [...] odrębne postępowanie, które dotyczy robót budowlanych wykonanych przez Gminę S. w budynku [...] przed wydaniem zaświadczenia o samodzielności lokali z dnia 22 czerwca 1998 roku. Na potrzeby postępowania powstała Ekspertyza nr [...]. W ekspertyzie biegli jednoznacznie stwierdzili, że lokal nr [...] jest lokalem mieszkalnym i nie występują w nim zagrożenia dla życia mieszkańców. Natomiast, wskazali na nieprawidłowości dotyczące lokalu mieszkalnego nr [...] oraz klatki schodowej prowadzącej do lokalu nr [...] i [...]. Klatka schodowa wykonana z drewna nie spełnia norm bezpieczeństwa przeciw pożarowego i stanowi zagrożenie dla życia mieszkańców. W sprawie zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2023 r. znak [...] wszczęła postępowanie Komendant Państwowej Straży Pożarnej w S.. - pismo w załączeniu. Ponadto Komendant Powiatowy PSP w S. w piśmie z dnia [...] stycznia 2023 r. znak [...] wskazał dla PINB w G. jakie nieprawidłowości występują w budynku mieszkalnym [...]. - pismo w załączeniu. Wymienione nieprawidłowości nie dotyczą bezpośrednio lokalu nr [...]". Skarżący stwierdził, że GINB "błędnie ustalił, że brak jest potwierdzenia prawidłowego działania w lokalu nr [...] instalacji elektrycznej i kominowe – wentylacyjnej". Wskazał na załączony aktualny protokół sprawdzenia instalacji kominowej i elektrycznej. Zdaniem skarżącego "również kwestia odszukania dokumentacji prowadzona była przez PINB w G. z naruszeniem zasad prowadzenia postępowania administracyjnego. P.K. PINB w G.. ustalenia związane z poszukiwaniem dokumentacji dotyczącej remontu lokalu zawarł w piśmie z dnia [...] sierpnia 2020r. znak [...] wysłanym do Starostwa Powiatowego w S. - zastrzegając informacje w nim zawarte klauzulą tajemnicy służbowej". Z treści powyższego pisma zapoznał się w listopadzie 2023 r., w czasie przeglądania dokumentacji dotyczącej tego postępowania. Starosta S. poinformował go w piśmie z [...] stycznia 2023 r., znak: [...], że nie powiadomił organów prokuratury o ustaleniach PINB stwierdzając, że jeżeli P.K. odkrył przestępstwo miał obowiązek donieść o tym do organów ścigania. Starosta na jego wniosek zarządził poszukiwanie w archiwum dokumentacji dotyczącej robót budowlanych wykonanych przez Gminę S. przed wydaniem zaświadczenia z 22 czerwca 1998 r., oraz dokumentacji dotyczącej pozwolenia nr [...] z [...] grudnia 1998 r., dotyczącej remontu lokalu nr [...]. Skarżący dodał, że "działania organów administracji mają doprowadzić do wyjaśnienia sprawy zgodnie z przepisami prawa. Powyższe działania PINB w G. związane z prowadzonymi postępowaniem, budzą uzasadnione wątpliwości co do jego prawidłowego przebiegu. Nadawanie w postępowaniu administracyjnym dowodom zgromadzonym w sprawie klauzuli tajemnicy służbowej oraz antydatowanie dokumentów w naszej ocenie rażąco narusza przepisy prawa. Również, nieprzestrzeganie prawomocnego wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. jest (...) naruszeniem norm obowiązujących w państwie prawa". W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Skarga została uzupełniona pismem procesowym, datowanym na 30 marca 2023 r. W piśmie tym skarżący wyjaśnił, że "w sprawie dotyczącej budynku [...] została przygotowana Ekspertyza nr [...], sporządzona na potrzeby postępowania prowadzonego pod sygn. [...]. Ekspertyza dotyczy całego budynku a w jej treści zawarto opis dotyczący instalacji znajdujących we wszystkich lokalach mieszkalnych. Z treści wynika, że istniejące instalacje w lokalu nr [...] są w stanie dobrym i nadają się do dalszego użytkowania, poza piecem centralnego ogrzewania, który nie spełnia norm emisji co2. Prace odkrywkowe, konieczne do wykonania obliczeń konstrukcyjnych wykonano w naszym lokalu nr [...]. Ocena ścian konstrukcyjnych została przeprowadzona w naszym lokalu nr [...]. Nowo powstałe ścianki działowe na parterze w części niepodpiwniczonej budynku w technologii płyt gipsowo- kartonowych nie mają wpływu na elementy konstrukcyjne budynku. Wnioski zapisano w treści ekspertyzy nr [...]. Ponadto, do dokumentacji dotyczącej prowadzonego postępowania powinna być załączona poprzednia Książka protokołów instalacji elektrycznych lokalu nr [...] - w załączeniu Książka pomiarów". W ocenie skarżącego "kolejna ekspertyza dotycząca tego samego budynku nie wniesie nic nowego do sprawy. Istniejące wątpliwości dotyczące konkretnych elementów konstrukcyjnych, w tym przypadku poszerzonych otworów drzwiowych, Organ Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. - jako osoba posiadająca wiedzę w zakresie budowlanym powinna rozstrzygnąć we własnym zakresie lub zażądać opinii budowlanej dotyczącej konkretnego elementu budzącego wątpliwości". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie naruszało prawa, a skarga nie była zasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, że PINB, którego postanowienie było w niniejszej sprawie kontrolowane w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym, działał w warunkach związania zarówno oceną prawną, jak i wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartymi w prawomocnym wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 28 marca 2018 r., sygn. akt. II SA/Go 1083/17. Sąd ten - wiążąco organ nadzoru budowlanego (art. 153 p.p.s.a.) - ocenił prawnie, że "nałożenie obowiązku w trybie art. 81c ust.2 u.p.b. winno zostać poprzedzono szczegółowymi ustaleniami co do sposobu wykonania spornych prac, wyjaśnieniami, jakich użyto materiałów. Dopiero wówczas, gdy tak zebrany materiał dowodowy zrodzi istotne wątpliwości, których organ nie będzie sam w stanie usunąć, można rozważyć zastosowanie środków przewidzianych w art. 81c ust. 2 u.p.b.". Sąd ten ponadto stwierdził, że "ocena konieczności sporządzenia ekspertyzy winna odnosić się do poszczególnych elementów budynku, których wykonanie budzi wątpliwości. Co więcej część z zakwestionowanych robót są to nieskomplikowane prace, polegające np. na budowie schodów, czy zamurowaniu otworu drzwiowego. Wiąże się to z kolejną kwestią, na którą wielokrotnie zwraca się uwagę w orzecznictwie, a mianowicie, iż skorzystanie z pomocy rzeczoznawcy musi odnosić się jedynie do takich sytuacji, gdy wiedza pracowników organu nie jest wystarczająca. Nadzór budowlany jest fachowym pionem administracji publicznej, zatem co do zasady ewentualne wątpliwości powinien rozstrzygać we własnym zakresie, w ramach swoich kompetencji. Przepis art. 81c ust. 2 u.p.b., który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego budynku, powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie za pomocą posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują, rozstrzygnąć powstałych wątpliwości; omawiany przepis nie może być nadużywany". Te ogólne oceny prawne WSA w Gorzowie Wielkopolskim odniesone zostały przez ten Sąd do stanu faktycznego zawisłej sprawy. Sąd wskazał, że skoro inwestorzy wykonali roboty budowalne na podstawie pozwolenia na budowę, to tym samym niewątpliwie sporządzony został projekt budowlany. Ustalono też osobę, pod nadzorem której te prace były wykonywane – J.B., który zgodnie z art. 46 Pr. bud. był zobowiązany przez okres wykonywania robót budowlanych do przechowywania dokumentów stanowiących podstawę do ich wykonywania. Skoro zmarł, inwestorzy nie dysponować dokumentacją projektową oraz powykonawczą, a więc organy nadzoru budowlanego powinny przede wszystkim podjąć wszelkie możliwe działania mające na celu dotarcie do projektu budowalnego zatwierdzonego decyzją Starosty S. z dnia [...] grudnia 1998 r. nr [...], nie poprzestając tylko na odpowiedzi Starostwa Powiatowego w S. zawartego w piśmie z 21 maja 2014 r. – w celu wyjaśnienia, czy akta zawierające wspomnianą decyzję zostały zniszczone albo uległy zniszczeniu, czy możliwe jest ich odszukanie, czy podjęto w tym zakresie wszystkie możliwe czynności. Sąd wskazał na konieczność ustalenia "następców prawnych osoby nadzorującej zakwestionowane roboty budowlany i zwrócenie się do nich o udostępnienie dokumentacji związanych z zakwestionowanymi robotami", a więc celowym byłoby szczegółowe przesłuchanie skarżących co do: danych tej osoby, umożliwiających ustalenie jej następców, wykonanych robót i użytych materiałów oraz podmiotów, które te prace wykonały, ewentualnie przesłuchanie tych podmiotów. Jak wynika z akt sprawy, PINB w celu wykonania ww. wskazań sądowych, 18 marca 2019 r., przeprowadził oględziny przedmiotowego budynku ustalając, że przed przebudową budynek przeznaczony był do użytkowania, jako przedszkole z mieszkaniem dla nauczyciela. W wyniku oględzin ustalono też, jakie roboty budowlane wykonano na parterze i poddaszu budynku. Organ ustalił, że roboty budowlane na parterze obejmowały również zmiany w zakresie instalacji wodociągowej, kanalizacyjnej i wentylacyjnej i dla tych robót inwestor nie uzyskał protokołów badań i sprawdzeń. PINB poszukiwał również akt sprawy zawierających m.in. egzemplarze projektu budowlanego dotyczącego przebudowy budynku zatwierdzonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z [...] grudnia 1998 r. - w archiwach organów administracji publicznej, u stron postępowania, a także u następców prawnych zmarłego kierownika budowy. Przesłuchał na okoliczność istnienia pozwolenia na budowę i egzemplarzy projektu budowlanego strony postępowania oraz osoby mogące mieć taką wiedzę. Działania organu nie potwierdziły istnienia pozwolenia na budowę nr [...] z [...] grudnia 1998 r. i zatwierdzanego projektu budowlanego - poza wpisem na ostatniej stronie rejestru pozwoleń na budowę w ostatnim dniu istnienia Urzędu Rejonowego w S.. Taki stan rzeczy słusznie – jak stwierdził PINB – uzasadniał przekonanie organu o wątpliwościach co do wykonanych robót budowlanych oraz wcześniejszego stanu technicznego budynku. Trafnie uznał bowiem PINB, że wobec skali przebudowy (wykonania robót budowlanych konstrukcyjnych w budynku, tarasu i schodów od strony południowej oraz rozbudowy parterowej przybudówki), jak również niemożliwości identyfikacji wbudowanych wyrobów budowlanych i braku rysunków instalacji wodociągowej, kanalizacyjnej, wentylacji, ogrzewania i elektrycznej w części budynku oraz badań i sprawdzeń tych instalacji (w tym kominów i podłączenia urządzeń grzewczych), powstały jak najbardziej uzasadnione wątpliwości co do jakości użytych wyrobów budowlanych, robót budowlanych, a także stanu technicznego przedmiotowego obiektu budowlanego. Tego rodzaju wątpliwości spełniają wprawdzie przesłanki z art. 81c § 2 r. bud., ale – jak podkreśla się w judykaturze – samo wystąpienie wątpliwości nie jest wystarczające do nałożenia na stronę obowiązku sporządzenia kosztownej zazwyczaj oceny technicznej lub ekspertyzy. Obowiązek skorzystania z opinii biegłego, ocen technicznych lub ekspertyz dotyczy tylko takiej sytuacji, w której organa nadzoru budowlanego albo nie mają własnej wiedzy specjalistycznej, wymaganej w sprawie (por. wyrok NSA z 6 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2558/20, CBOSA), albo nie są w stanie za pomocą posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują, rozstrzygnąć powstałych wątpliwości (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Po 118/23, CBOSA). Zarówno pracownicy organów administracji architektoniczno-budowlanej, jak i nadzoru budowlanego są fachowcami, dysponującymi wiedzą z dziedziny budownictwa i niejednokrotnie bez potrzeby odwoływania się do wiedzy ponadprzeciętnej z tej dziedziny mogą poczynić stosowne ustalenia i na ich podstawie wysnuć wnioski. W takiej sytuacji brak jest podstaw do przeprowadzania dodatkowego dowodu z opinii specjalistycznej. Wydanie postanowienia zobowiązującego do przedstawienia oceny technicznej lub ekspertyzy możliwe jest jednak wówczas, gdy w okolicznościach konkretnej sprawy wymagane są wiadomości specjalne, zachodzi uzasadniona potrzeba odwołania się do wiedzy osób posiadających specjalistyczną wiedzę z dziedziny budownictwa (por. wyrok NSA z 6 grudnia 2028 r., sygn. akt II OSK 111/17, CBOSA). Art. 81c ust. 2 Pr. bud. wskazuje wprost, że może to nastąpić w razie powstania uzasadnionych wątpliwości i to odnoszących się do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Innymi słowy, pomimo czynności przeprowadzonych w toku postępowania (oględziny, pomiary, analiza dokumentów) nie jest możliwe poczynienie ustaleń wymagających wiedzy specjalistycznej przez pracownika (pracowników) organu prowadzącego postępowanie, np. z uwagi na stopień skomplikowania sprawy, konieczność użycia specjalistycznych przyrządów, narzędzi pomiarowych, wykonania badań i porównań wymagających oceny zjawisk technicznych dotyczących obiektu budowlanego jako całości lub jego części (tak też NSA w wyroku z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1754/19 – CBOSA). Skala wykonanych robót budowlanych, opisana w postanowieniu PINB (i w obu decyzjach w postępowaniu nadzwyczajnym) mogła mieć wpływ nie tylko na stan techniczny lokalu skarżących i poddasza, ale na stan techniczny (konstrukcyjny) całego budynku, natomiast jakość użytych materiałów (wyrobów) i robót dotyczących instalacji wodociągowej, kanalizacyjnej i wentylacyjnej - również przynajmniej na sąsiednie lokale mieszkalne. Tego rodzaju ocena możliwa jest wyłącznie poprzez dokonanie badań i sprawdzeń przez osoby posiadające specjalistyczną wiedzę, dysponującymi uprawnieniami do wystawiania takich ocen technicznych. Dlatego też tut. Sąd stwierdza, że sprawdzenie jakości robót i użytych wyrobów odnoszących się do ww. instalacji oraz jakości robót i materiałów budowlanych związanych ze zmianą w lokalu mieszkalnym (m.in. usytuowania ścianek działowych) i na poddaszu, mogących mieć wpływ na konstrukcję budynku, powinno było w tej sprawie nastąpić przez sporządzenie ocen (ekspertyz) technicznych. Powyższe powoduje, że słusznie uznały organa obu instancji w postępowaniu nadzwyczajnym, że PINB nie naruszył prawa (art. 81c § 2 bud. lub art. 153 p.p.s.a.) w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Analiza akt sprawy nie pozwala też na uznanie, że kwestionowane przez skarżących co do ważności postanowienie PINB wydane zostało z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej, dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco, zostało skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie, było niewykonalne w dniu wydania i niewykonalność ma charakter trwały, w razie jego wykonania wywołałoby czyn zagrożony karą lub zawiera wadę powodującą jego nieważność z mocy prawa. Wobec braku zaistnienia przesłanek, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., organa obu instancji – działając na podstawie prawa (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.) – nie mogły stwierdzić nieważności dowodowego postanowienia PINB z [...] listopada 2020 r., znak: [...] nakładającego na właścicieli części budynku K.C. i A.R. obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych oraz stanu technicznego części budynku mieszkalnego wielorodzinnego, przebudowanego i rozbudowanego z budynku innego przeznaczenia, położonego w miejscowości [...], na działce nr ewid. [...] i [...]. Twierdzenia skarżącego, zawarte w skardze, o rzekomo przesadzającej kwestię nieważności postanowienia PINB wadzie w postaci "błędnego uznania, że lokal nr [...] nie jest lokalem mieszkalnym" nie mają znaczenia dla ważności tego rozstrzygnięcia, bowiem istotną – i podlegająca w tej sprawie ocenie – sprawą jest to, czy PINB naruszył art. 81c § 2 k.p.a. lub art. 153 p.p.s.a. Stad też podnoszone kwestie, że w "ekspertyzie nr 1/05/2022 r. (...) biegli jednoznacznie stwierdzili, że lokal nr [...] jest lokalem mieszkalnym i nie występują w nim zagrożenia dla życia mieszkańców" oraz "wskazali na nieprawidłowości dotyczące lokalu mieszkalnego nr [...] oraz klatki schodowej prowadzącej do lokalu nr [...] i [...]" były bez znaczenia prawnego dla postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności dowodowego postanowienia PINB. Dla zastosowania art. 81c § 2 k.p.a. nie jest wymagane zagrożenia życia, ale powstanie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Wskazać też należy, że ww. "ekspertyza" powstała po wydaniu postanowienia PINB (na co wskazywać może oznaczenie datą majową 2022 r.), zaś w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decydujące znaczenie ma stan faktyczny na dzień wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia (czyli [...] listopada 2020 r.) i związana z tymże stanem wiedza organu w postępowaniu zwyczajnym. Wbrew przekonaniu skarżącego, GINB nie ustalał – bo i nie było to jego zadaniem - "że brak jest potwierdzenia prawidłowego działania w lokalu nr [...] instalacji elektrycznej i kominowe – wentylacyjnej". GINB oceniał natomiast w sposób prawidłowy zaistnienie przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a., słusznie stwierdzając, że w tej sprawie nie wystąpiły. Analiza zaskarżonego postanowienia GINB prowadzi ponadto do wniosku, że organ prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia tego postępowania nadzwyczajnego i na jego podstawie dokonał poprawnej subsumpcji prawnej. Tym samym organ postąpił zgodnie z zasadami, wyrażonymi w art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., określając przy tym przesłanki rozstrzygnięcia – zgodnie z art. 11 k.p.a. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.