VII SA/Wa 544/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi A. G. i A. G. na czynność Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., znak [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. uznaje obowiązek Prezydenta [...] do dokonania na rzecz skarżących A. G. i A. G. zwrotu kwoty 425 (czterysta dwadzieścia pięć) złotych tytułem nadpłaty w opłacie za wydanie karty pojazdu dla samochodu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]; III. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżących A. G. i A. G. solidarnie kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez [...] i [...] jest czynność Prezydenta [...], polegająca na odmowie zwrotu nadpłaty w opłacie za wydanie karty pojazdu marki [...] o nr rejestracyjnym [...]. Z akt sprawy wynika, że skarżący w piśmie z 29 listopada 2016 r. zwrócili się do Prezydenta [...] z wnioskiem o zwrot nadpłaty w wysokości 425 zł. z tytułu nienależnie uiszczonej opłaty za wydanie karty pojazdu dla opisanego samochodu. We wniosku podali, że w dniu 4 sierpnia 2005 r. w związku z rejestracją pojazdu sprowadzonego z zagranicy, uiścili jednorazową opłatę w wysokości 500 zł. za wydane pierwszej karty pojazdu zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu (Dz.U. nr 137, poz. 1310). Wnioskodawcy powołali się na wyrok TK z 17 stycznia 2006 r., U 6/04 oraz postanowienie Trybunału Sprawiedliwości UE z 10 grudnia 2007r. w sprawie C-134/07. W odpowiedzi na to pismo Prezydent [...] w piśmie z [...] grudnia 2016 r. odmówił skarżącym zwrotu kwoty 425 zł. Organ podniósł, że Sąd Rejonowy [...] w [...] wyrokiem z [...] października 2013 r. oddalił powództwo [...] i [...] o zapłatę z tytułu opłaty za wydanie karty pojazdu, a Sąd Okręgowy w [...] wyrokiem z [...] czerwca 2014 r. oddalił apelację skarżących od tego wyroku. Nie ma więc podstaw prawnych do zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu. W dniu 21 grudnia 2016 r. [...] i [...] wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na odmowie zwrotu nadpłaconej opłaty za wydanie karty pojazdu marki [...] o nr rejestracyjnym [...]. W uzasadnieniu podnieśli m. in., że zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2003 r., I OPS 3/07 skierowanie do organu żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną. Organ nie udzielił odpowiedzi na to wezwanie. [...] i [...] w dniu 14 lutego 2016 r. na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na czynność Prezydenta [...] z [...] grudnia 2016 r. polegającą na odmowie zwrotu nadpłaty za wydanie karty dla sprowadzonego z zagranicy samochodu. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej czynności i o stwierdzenie jej bezskuteczności oraz o uznanie obowiązku organu zwrotu na ich rzecz opłaty za wydanie karty pojazdu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych. Skarżący zarzucili Prezydentowi [...] naruszenie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2001 r. w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu (Dz. U. z 2002 r., nr 18, poz. 177 ze zm.) przez jego nieuzasadnione zastosowanie. W uzasadnieniu skargi podkreślili, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 17 stycznia 2006 r., U 6/04 stwierdził, że powołany przepis rozporządzenia jest niekonstytucyjny. [...] i [...] dodali, że z uwagi na to, że ten przepis rozporządzenia utracił moc obowiązującą w dniu 15 kwietnia 2006 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien na podstawie art. 178 Konstytucji RP odmówić zastosowania tego przepisu i przyjąć, że przepis ten w ogóle nie obowiązywał. Skarżący w uzasadnieniu skargi powołali ponadto art. 90 akapit 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Zdaniem strony skarżącej, nie ma podstaw do zastosowania w tej sprawie przepisów Ordynacji podatkowej w oparciu o odesłanie zawarte w art. 67 w zw. z art. 60 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) i w konsekwencji zastosowanie instytucji przedawnienia o której mowa w art. 79 § 2 Ordynacji podatkowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Organ podniósł, że skarżący nie zachowali ustawowego, czternasto- dniowego terminu na wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa. O odmowie zwrotu żądanej kwoty wiedzieli już bowiem z odpowiedzi na pozew pełnomocnika organu z 2013 r. w sprawie o zapłatę kwoty 425 zł. tytułem zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu. Od tego momentu najpóźniej należy liczyć termin przewidziany na wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem organu, skarżący nie uprawdopodobnili, że uchybienie w zachowaniu terminu do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa nastąpiło bez ich winy. W przeciwnym razie obywatele jeszcze przez wiele lat będą wnosić skargi w sprawach, w których organ nie dysponuje już aktami ani wiedzą czy opłata została wniesiona, w jakiej kwocie i kiedy. Organ stwierdził, że w chwili rejestracji samochodu przez skarżących obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r., w związku z tym organ prawidłowo pobrał od skarżących kwotę 500 zł. za wydanie karty pojazdu i nie ma podstaw do zwrotu tej części opłaty w związku z późniejszym stwierdzeniem przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności § 1 ust. 1 tego rozporządzenia. Prezydent [...] dodał, że skutki orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego mają charakter prospektywny, co wynika z art. 190 ust. 3 Konstytucji. Wyjątek od zasady prospektywności ustawodawca wprowadził w art. 190 ust. 4 Konstytucji, zgodnie z którym orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie Prezydent [...] odmówił skarżącym dokonania zwrotu kwoty 425 zł, z tytułu nadpłaty w opłacie za wydanie karty pojazdu w związku z jego rejestracją. Przede wszystkim należy zauważyć, że o charakterze opłaty za kartę pojazdu oraz o dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego aktów wydanych w związku z odmową zwrotu nadpłaty z tego tytułu, jak również o formie procesowej takiego rozstrzygnięcia, wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 (dostępna na stronie www.nsa.orzeczenia.gov.pl). W tej uchwale NSA wyraził stanowisko, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje toku indywidulanej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu i o jego istnieniu rozstrzyga organ w toku jej załatwiania. Ma on charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a organ jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstaw do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej, gdyż prawa o ruchu drogowym w ogóle nie reguluje spraw dotyczących zwrotu uiszczonych opłat. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł przy tym, że do uiszczania opłaty w toku zarejestrowania pojazdu nie mają zastosowania przepisy ustawy o opłacie skarbowej, ani ustawy Ordynacja podatkowa. Opłata ta, co do jej istoty, nie ma charakteru podatkowego, gdyż jej celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu, a w razie jej nieuiszczenia sankcją jest zwrot podania (wniosku) o zarejestrowanie pojazdu w trybie art. 261 § 2 k.p.a., a nie egzekwowanie opłaty. Odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu, organ ustosunkowuje się do obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, które strona może poddać kontroli sądu administracyjnego. Należy dodać, że zgodnie z art. 187 § 2 p.p.s.a. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w danej sprawie wiążąca. Związanie uchwałą odnosi się również do innych spraw sądowoadministracyjnych, w których miałby być stosowany interpretowany przepis. Sąd nie podziela stanowiska organu zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, z którego wynika, że skarżący nie dochowali ustawowych wymogów wniesienia skargi. Zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym w dniu wniesienia skargi, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu, w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności, do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Należy przyjąć, że w rozpoznawanej sprawie czternastodniowy termin o którym mowa w powołanym przepisie rozpoczął bieg w dniu doręczenia skarżącym pisma organu z [...] grudnia 2016 r., co miało miejsce w dniu 21 grudnia 2016 r. Z tego pisma skarżący dowiedzieli się bowiem o negatywnym stanowisku organu w sprawie zwrotu nadpłaty. Powoływanie się przez organ na to, że o stanowisku organu skarżący wiedzieli już w toku postępowania cywilnego nie jest prawidłowe, dotyczyło ono roszczenia cywilnoprawnego o zwrot nadpłaty, a nie kwestii żądania o charakterze publicznoprawnym. Skarżący wnieśli skargę z zachowaniem ustawowego terminu, to jest w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, na które to wezwanie organ nie udzielił odpowiedzi. Z tego powodu skarga podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego aktu należy przede wszystkim wyjaśnić, że materialnoprawną podstawą pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu był art. 77 ust. 3 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. nr 108, poz. 908 ze zm.). W § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, wydanego na podstawie art. 77 ust. 4 pkt 2 powołanej ustawy, opłatę za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium RP określono w kwocie 500 zł. Ten przepis stanowił podstawę do pobrania od skarżących przez organ rejestrujący opłaty za kartę pojazdu w określonej wysokości. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 17 stycznia 2006 r., U 6/04, orzekł o niezgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny odroczył termin utarty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r. W uzasadnieniu wyroku Trybunał podniósł, że niezgodność tego przepisu z ustawą Prawo o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty rozporządzenie wykracza poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Organ wydający rozporządzenie nie jest umocowany do działania poza granicami upoważnienia, dla realizacji założeń w ustawie przemilczanych. Wykonujący upoważnienie do wydania rozporządzenia nie może przypisywać ustawodawcy oczekiwań dotyczących treści tego aktu, jeżeli oczekiwania te nie zostały wyraźnie wskazane w ustawie. Uznając potrzebę i celowość ustawowego uregulowania warunków dopuszczenia pojazdów do ruchu (wydawanie karty pojazdu i związanej z tym opłaty), Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że przy ustalaniu wysokości opłat za kartę pojazdu należałoby uwzględnić nie tylko koszty druku i dystrybucji kart, lecz także znaczenie dokumentów będących podstawą wpisu danych do karty pojazdu dla rejestracji pojazdu. Tym samym kwestionowany przepis rozporządzenia jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc takiego, które nie jest oparte tylko na domniemaniu lub wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawowego, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni pogląd wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym, na podstawie art. 178 ust. 1 Konstytucji jest możliwe kwestionowanie przez sąd rozstrzygnięć organów administracji publicznej, wydanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu podustawowego, mimo braku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzającego taką niekonstytucyjność (por. wyrok NSA z 24 lutego 2009 r., I OSK 418/08, LEX nr 518241, wyrok NSA z 19 października 2017r., I OSK 683/17, LEX nr 2382737). W niniejszej sprawie skarżący z wnioskiem o zwrot nadpłaty wystąpili w dniu 29 listopada 2016 r., a więc po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku orzekającego o niekonstytucyjności przepisu rozporządzenia, ale także po upływie terminu, do którego Trybunał odroczył utratę mocy obowiązującej tego przepisu. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie w związku ze stwierdzeniem niekonstytucyjności przepisu istnieje podstawa do zastosowania "innych środków", do których odnosi się art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Tym środkiem jest właśnie możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu. Z przedstawionych powodów zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r., przez jego nieuzasadnione zastosowanie. Można dodać, że przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu został uznany za niezgodny z prawem unijnym (por. postanowienie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z 10 grudnia 2007 r., w sprawie C-134/07). Sąd podziela stanowisko skarżących co do tego, że obowiązek zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu nie przedawnił się z uwagi na upływ okresu dziesięciu lat. W ocenie Sądu, kwestie zwrotu kwoty nadpłaconej z tytułu opłaty za kartę pojazdu powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych. Tym samym, obowiązujące od 1 stycznia 2010 r. przepisy u.f.p., a dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych, nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy. W orzecznictwie sądowym przeważa pogląd, że przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych nie mogą mieć zastosowania do czynności związanych ze zwrotem opłaty pobranej za wydanie karty pojazdu, jeśli czynność pobrania tej opłaty miała miejsce przed wejściem w życie tej ustawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 19 grudnia 2012 r., I OSK 2091/12; z 12 lutego 2012 r., I OSK 818/12; z 21 marca 2012 r., I OSK 1282/12; z 17 maja 2016 r., I OSK 2970/14 wszystkie dostępne w CBOSA). Powyższe stanowisko podzielił również Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z 6 czerwca 2012 r., III CZP 24/12. Sąd stwierdził, że od dnia 1 stycznia 2010 r. opłata za wydanie karty pojazdu, o której jest mowa w ustawie Prawo o ruchu drogowym stanowi, w rozumieniu art. 60 pkt 7 tej ustawy, środki publiczne będące niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym. Przepisy te nie mają zatem zastosowania do opłat nienależnie pobranych przed tym dniem i podlegających zwrotowi. Wobec tego sporna kwota nie stanowi nadpłaty w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej (art. 72). Taki charakter ma tego rodzaju należność pobrana bez podstawy prawnej po dniu 1 stycznia 2010 r. Z przedstawionych powodów należy przyjąć, że jeżeli opłata za wydanie karty pojazdu została uiszczona przed dniem 1 stycznia 2010 r. (wejściem w życie ustawy o finansach publicznych), to nie mają do niej zastosowania przepisy dotyczące przedawnienia. Można dodać, że upływ czasu mógłby być brany pod uwagę przez sąd administracyjny, a wcześniej przez organ administracji publicznej, tylko w przypadku istnienia administracyjnoprawnych regulacji wprowadzających materialne terminy do wystąpienia przez stronę z żądaniem zwrotu opłaty za kartę pojazdu, jak np. w przypadku zwrotu nadpłaty podatku. Natomiast w odniesieniu do spornego żądania takich regulacji brak, co oznacza, że stosowanie zasad prawa podatkowego jest tu niedopuszczalne. Zgodnie z art. 146 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt lub interpretację albo stwierdza bezskuteczność czynności. Odpowiednie zastosowanie w takim przypadku znajduje art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., dotyczący rozstrzygnięć jakie zapadają w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa. W sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (art. 146 § 2 p.p.s.a.). Z tego też względu Sąd, działając na podstawie art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I i II wyroku, stwierdzając bezskuteczność zaskarżonej czynności i uznając obowiązek Prezydenta [...] zwrotu kwoty 425 zł tytułem części dokonanej przez skarżących opłaty za wydanie karty pojazdu. Kwota ta stanowi różnicę między kwotą uiszczoną a wysokością opłaty określonej w § 1 ust. 1 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. (Dz. U. nr 59, poz. 421), zgodnie z którym opłata za kartę pojazdu wynosi 75 zł. Można dodać, że w myśl § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. opłata przewidziana za wydanie wtórnika karty pojazdu wynosiła także 75 zł. Kwota w tej samej wysokości wyznaczona została też za wydanie wtórnika karty pojazdu w § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2006 r. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2009 r., I OSK 773/09, z 15 lutego 2010 r., I OSK 842/09, dostępne w CBOSA ) O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w punkcie 3 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.