VII SA/Wa 545/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz (spr.), Protokolant Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego skargę oddala. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania P. W., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wybudowanego ogrodzenia przez J. B. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia w I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że nie została dokonana pełna analiza stanu faktycznego sprawy. Powołując art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego z 1994 r. organ odwoławczy podkreślił, iż budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Pojęcie "miejsce publiczne" oznacza miejsce ogólnodostępne, z którego korzysta nieokreślona liczba osób, a kryterium to spełnia także droga wewnętrzna, osiedlowa czy też droga gruntowa, zaś sam fakt zlokalizowania obiektu na działce prywatnej nie oznacza automatycznie, iż nie można uznać go za położony w miejscu publicznym. O ile inwestor był objęty obowiązkiem z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a nie zawiadomił organu administracji o zamiarze wykonania ogrodzenia, powiatowy organ nadzoru budowlanego był zobowiązany podjąć czynności naprawcze w odpowiednim trybie, mające na celu zalegalizowanie stwierdzonej samowoli budowlanej. Zważywszy, że organ I instancji powinien ustalić, czy działka, na której wykonano samowolnie ogrodzenie jest zabudowana, czy też nie oraz przeprowadzić postępowanie legalizacyjne – sprawa wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co uzasadniało rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 2 kpa. Skargę sądową na powyższą decyzję wniosła J. B. będąca inwestorem, domagając się jej uchylenia z uwagi na naruszenie uprawnień skarżącej. Podkreśliła, że w starostwie poinformowano ją, iż zgłoszenie planowanych robót nie jest konieczne i wtedy rozpoczęła pierwsze prace przy budowie ogrodzenia. Skarżąca podniosła też kwestię postępowania przed sądem powszechnym co do przejazdu i przechodu przez jej działki, działań urzędników gminnych, a także przewlekłość przedmiotowego postępowania odwoławczego budzącą u skarżącej wątpliwości co do wnikliwości i ustaleń organu odwoławczego. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podkreślając, że kwestie uregulowania naruszeń prawa własności w postępowaniu cywilnym nie mają wpływu na postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego, a dotyczące przedmiotowego ogrodzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie podlega uwzględnieniu. Zgodnie z zapisem art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego, nie orzekając o istocie sprawy. Oznacza to, że sąd bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania, bo tylko w takim przypadku skarga podlega uwzględnieniu. Badana w niniejszym postępowaniu decyzja została wydana w oparciu o art. 138 § 2 kpa. Stosownie do treści art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Taka decyzja należy do rodzaju decyzji kasacyjnych i jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest jej wykładnia rozszerzająca. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie może być podjęta w innych przypadkach niż określone w art. 138 § 2 kpa. Kryterium dopuszczalności wydania takiej decyzji sprowadza się więc tylko do przypadku, gdy zachodzi konieczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Z akt sprawy wynika, że decyzją organu powiatowego z [...] umorzono postępowanie w sprawie ogrodzenia od strony drogi w miejscowości O., gdyż postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. Organ powiatowy stwierdził, że nie ma zastosowania art. 30 Prawa budowlanego (budowa nie wymagała zgłoszenia), bowiem ogrodzenie wybudowano od strony drogi dojazdowej, która nie jest miejscem publicznym ani nie jest zaliczona do dróg publicznych przez przepisy ustawy o drogach publicznych. Organ odwoławczy nie podzielił tego stanowiska. Zgodzić się należy ze stanowiskiem prezentowanym w uzasadnieniu, że przez pojęcie "publiczne" rozumie się "dotyczące ogółu, dostępne dla wszystkich" i tak należy interpretować pojęcie miejsca publicznego. Określenie "innych miejsc publicznych" zawarte w ustawie dotyczy więc ogólnodostępnych dróg, ulic, placów – bez ograniczenia wyłącznie do dróg uznanych za publiczne w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Kryterium takie spełnia więc też wewnętrzna droga osiedlowa czy też droga gruntowa. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, iż sam fakt zlokalizowania obiektu na działce prywatnej (od strony drogi) nie oznacza automatycznie, iż danego obiektu nie można uznać za położony w miejscu publicznym. Okoliczność tę powinien rozważyć organ I instancji, a przede wszystkim wyjaśnić kluczową kwestię statusu prawnego działki określanej jako droga. Z oświadczenia strony skarżącej, złożonego na rozprawie w dniu 29 czerwca 2010 r. wynika, że pomiędzy działką skarżącej (nr [...]), a działkami uczestnika przebiega działka o szerokości 2,5 m (nr ewid. [...]), będąca własnością prywatną M. L. Według uczestnika postępowania jest to działka będąca własnością Gminy K., na co wskazuje wypis z rejestru gruntów z dnia [...]. Nie można więc przyjąć bezprzedmiotowości postępowania bez wyjaśnienia całości stanu faktycznego, zważywszy istnienie przedmiotowego ogrodzenia, miejsce jego usytuowania, kwestię zabudowy działki, a także położenia względem działek sąsiednich. Przeprowadzenie wnikliwych ustaleń w przedmiocie wybudowanego ogrodzenia pozwoli organowi nadzoru budowlanego ocenić czy inwestor był objęty obowiązkiem z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, którego nie wykonał, a więc doszło do samowoli budowlanej i czy wobec tego należy podjąć czynności naprawcze w odpowiednim trybie, mające na celu legalizację stwierdzonej samowoli budowlanej. Na organie administracji publicznej w myśl art. 7 i 77 kpa spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Brak w postępowaniu I instancji pełnej analizy stanu faktycznego w niniejszej sprawie nie pozwala na merytoryczne rozstrzygnięcie i wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co uzasadniało wydanie przez organ II instancji decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 kpa. W postępowaniu I instancji naruszono przepisy proceduralne dotyczące postępowania administracyjnego a umorzenie postępowania nastąpiło przedwcześnie. Wyjaśnić tu należy skarżącej, że kwestionowana przez nią, a w ocenie sądu prawidłowa decyzja organu wojewódzkiego, oznacza konieczność dokonania przez organ powiatowy wyczerpujących ustaleń stanu faktycznego sprawy, które pozwolą temuż organowi na podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia. Za organem odwoławczym powtórzyć należy, że postępowanie prowadzone przez organ nadzoru budowlanego ma na celu ustalenie czy przedmiotowe ogrodzenie zostało wykonane zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane i przepisami techniczno-budowlanymi. Z kolei okoliczności podnoszone w skardze, a dotyczące naruszeń prawa własności rozstrzyganych przez sąd powszechny, nie mają wpływu na postępowanie prowadzone przed organem nadzoru budowlanego w sprawie przedmiotowego ogrodzenia. Reasumując skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270).