VII SA/Wa 545/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant referent Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę VII SA/Wa 545/16 Uzasadnienie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: (GINB) decyzją z [...] grudnia 2015 r., znak sprawy [...], po rozpatrzeniu odwołania J. N. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z dnia [...]października 2015r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej w postępowaniu wznowieniowym, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ przedstawił następujący stan sprawy: Decyzją z dnia [...]maja 2006 r., [...] WINB utrzymał w mocy decyzję PINB w [...] z dnia [...] marca 2006 r., znak: [...], nakazującą J. i G. N. rozbiórkę ogrodzenia działki położonego w rowie przydrożnym ul. [...] w [...] - drogi wojewódzkiej Nr [...] relacji [...] o długości 45,0 m, wykonanego z siatki na cokole betonowym. Decyzja powyższa była przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który wyrokiem z dnia 12 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 608/08 oddalił skargę J. N. i G. N. na decyzję [...] WINB z dnia [...] maja 2006 r. Wyrokiem z dnia 02 września 2008 r., sygn. akt II OSK 969/07 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Lublinie z dnia 12 lutego 2007 r. Pismem z [...] sierpnia 2015 r. J. N. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego decyzją [...] WINB z dnia [...] maja 2006 r. W uzasadnieniu wniosku Skarżący powołał się na art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., wskazując na nowy dowód w sprawie - pismo Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] z dnia [...] września 2014r., z którego wynikało, że na dzień 31 grudnia 1998 r. wszelkie urządzenia niezbędne do prowadzenia ruchu drogowego znajdowały się w granicach działki ewidencyjnej o nr [...] (droga). O tej okoliczności J. N. dowiedział się z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...], umarzającej w całości postępowanie w sprawie potwierdzenia, że nieruchomość położona w gminie [...], oznaczona w ewidencji gruntów i budynków jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,0059 ha stała się z mocy prawa własnością Województwa [...]. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. została doręczona J. N. w dniu [...] lipca 2015 r. Organ uznał zatem, że termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, określony w art. 148 § 1 K.p.a., został zachowany. Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r., organ wznowił postępowanie zakończone własną decyzją ostateczną z dnia [...] maja 2006 r. i następnie decyzją z dnia [...] października 2015 r., znak: [...] odmówił uchylenia decyzji ostatecznej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r. Odwołanie od tej decyzji złożył J. N.. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, iż zamiar budowy spornego ogrodzenia, objętego nakazem rozbiórki, został zgłoszony do właściwego organu architektoniczno - budowlanego. Organ ten nie wniósł sprzeciwu. Ogrodzenie wybudowano na terenie rowu przydrożnego przyległego do ul. [...] w [...] - drogi wojewódzkiej nr [...] relacji [...]-[...]. Oznaczało to, iż ogrodzenie to mieściło się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086, ze zm.). Wykonano je zatem z naruszeniem art. 39 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, który zabrania lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Inwestorzy nie uzyskali zezwolenia właściwego zarządcy drogi, wydanego w formie decyzji administracyjnej, na zlokalizowanie spornej inwestycji w pasie drogowym. Z tych przyczyn wydano nakaz rozbiórki spornego ogrodzenia. Jak wcześniej wspomniano nakaz rozbiórki był przedmiotem oceny sądów administracyjnych, które potwierdziły prawidłowość wydanego nakazu. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy przywołał art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Organ ten stwierdził, iż w jego ocenie dołączone do wniosku o wznowienie postępowania pismo Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] z dnia [...] września 2014 r., z którego wynika, że na dzień 31 grudnia 1998 r. wszelkie urządzenia niezbędne do prowadzenia ruchu drogowego znajdowały się w granicach działki ewidencyjnej nr [...], stanowiącej drogę, nie może być uznane za okoliczność istotną dla sprawy. Zmiana stanu prawnego działki, jak również okoliczność, że wszystkie urządzenia niezbędne do prowadzenia ruchu drogowego znajdowały się na działce nr ewid. [...] (droga), w ocenie organu, pozostawały bez wpływu na fakt, że sporne ogrodzenie zlokalizowane jest w sposób naruszający przepisy ustawy o drogach publicznych. Ponadto, jak zauważył organ, pismo Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] odnosiło się do stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., natomiast ogrodzenie zostało wybudowane na podstawie zgłoszenia z dnia [...] września 2004 r. Organ odwoławczy stwierdził zatem, iż przedstawione we wniosku o wznowienie okoliczności nie mogą być uznane za istotne w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. i jako takie mające wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, bowiem bez zgody właściwego zarządcy drogi nie jest dopuszczalna lokalizacja w pasie drogowym jakiejkolwiek inwestycji nie związanej z potrzebami zarządzania drogą i potrzebami ruchu drogowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. N. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez odmowę uchylenia decyzji [...] WINB z dnia [...] maja 2006 r. w wyniku wadliwego przyjęcia, że pismo zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] z dnia [...] września 2014 r., z którego wynika, że wszystkie urządzenia niezbędne do prowadzenia ruchu drogowego znajdowały się w granicach działki ewidencyjnej nr [...] (droga) nie ma wpływu na zmianę stanu faktycznego sprawy, naruszenie art. 39 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwą wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że ogrodzenie wykonane przez J. N. i G. N. zlokalizowane zostało w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...][...] – [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną w sprawie nakazu rozbiórki ogrodzenia. Sąd nie bada zatem, czy nakaz rozbiórki został wydany prawidłowo, ale czy istnieją podstawy, aby decyzję ostateczną uchylić i sprawę ponownie rozpoznać. | | W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że oddalenie skargi przez sąd administracyjny od decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania nie wyłącza możliwości wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego tą decyzją ostateczną, jeżeli po wydaniu wyroku przez sąd zostaną ujawnione istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne, istniejące w czasie wydawania decyzji i jej kontroli przez sąd, a nieznane zarówno organowi, który wydał decyzję, jak i sądowi / por. wyrok NSA z 30 września 1985r., SA/Wr 358/85, OSPiKA 1987, Nr 2, poz. 27, wyrok NSA z 30 października 1996r., I SA 884/96,ONSA 1997, Nr 4, poz. 157, wyrok NSA z 30 kwietnia 1986r., SA/Wr 137/86 ONSA 1986, Nr 1, poz. 29 /. Prawidłowo zatem organ nadzoru budowlanego, mając na uwadze przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 5 i 148 § 1 K.p.a., wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją PINB w [...]. Wznowienie postępowania jest instytucją szczególną, stanowi bowiem odstępstwo od określonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej. Postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi, zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a., podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie było dotknięte jedną z wad, o których mowa w art. 145 § 1, art. 145a k.p.a. lub art. 145b k.p.a., a także przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją lub postanowieniem. Katalog przesłanek wznowienia ma charakter zamknięty Z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych przesłanek tych nie należy także interpretować rozszerzająco. Stwierdzenie, że nie zachodzi żadna z przesłanek wznowienia, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi podstawę do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej. Należy też podkreślić, że postępowanie prowadzone w trybie wznowienia nie jest kontynuacją postępowania instancyjnego i nie ma na celu merytorycznej kontroli decyzji ostatecznej. W toku postępowania wznowieniowego nie może być wobec tego oceniana prawidłowość przeprowadzonego postępowania dowodowego w postępowaniu zwykłym, zakończonym decyzją ostateczną. Ewentualne uchybienia procesowe w tym postępowaniu podlegały weryfikacji w toku instancyjnym, przy rozpoznaniu odwołania, mogły też być przedmiotem zarzutów w skardze na decyzję ostateczną do sądu administracyjnego. Z tego powodu nie mogły w niniejszej sprawie odnieść skutku zarzuty odnoszące się do wad postępowania wyjaśniającego w postępowaniu zwykłym, zarzucające niewłaściwą ocenę dowodów. W ocenie Sądu trafne jest stanowisko organu odwoławczego, że nie zaistniała żadna z przesłanek wznowienia postępowania, w szczególności przesłanka wskazana we wniosku skarżącego oparta o przepis art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.. Dla uznania, że wystąpiła powyższa przesłanka wymagane jest ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności i dowodów, istniejących w dniu wydania decyzji, ale nieznanych organowi, który tę decyzję wydał. Dowody i okoliczności powstałe po wydaniu decyzji, albo też okoliczności i dowody nie istniejące w dacie wydania decyzji ostatecznej, nie są podstawą wznowieniową i nie uzasadniają uchylenia decyzji dotychczasowej. Prawidłowo przyjął organ odwoławczy, iż okoliczności i dowody zgłaszane przez skarżącego nie istniały w dacie wydania decyzji ostatecznej i nie mogły mieć wpływu na ocenę przyjętego w postępowaniu zwykłym stanu faktycznego. Nie budzi wątpliwości Sądu, iż opisana w piśmie Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] z dnia [...] września 2014r., okoliczność, że na dzień 31 grudnia 1998 r. wszelkie urządzenia niezbędne do prowadzenia ruchu drogowego znajdowały się w granicach działki ewidencyjnej o nr [...] (droga) nie mogła mieć wpływu na ocenę stanu faktycznego sprawy przyjętego za podstawę rozstrzygania przez organy nadzoru budowlanego w przedmiocie nakazu rozbiórki w 2006 r. Jest oczywistym, że stan faktyczny sprawy może z upływem czasu zmieniać się. Zmiana taka, jak należy zauważyć wystąpiła, ponieważ przedmiotowe ogrodzenie skarżący wykonał na podstawie zgłoszenia z 2004 r. Z kolei sam dowód na który powołuje się skarżący, pismo Zarządu Dróg Wojewódzkich z dnia [...] września 2014 r. nie istniał w dacie wydania decyzji o nakazie rozbiórki, jak również w dacie orzekania przez sądy administracyjne. Okoliczności faktyczne ujawnione w powyższym piśmie, datowane na 1998 r. już nie istniały w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego. Prawidłowość ustaleń faktycznych organu, w szczególności to, że przedmiotowe ogrodzenie zostało wybudowane w pasie drogowym drogi wojewódzkiej potwierdził zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, jak również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 września 2008 r. sygn. akt II OSK 969/07. W wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż "Zasadne jest zatem stanowisko zaskarżonej decyzji, że przedmiotowe ogrodzenie wykonane zostało z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.). Przepis art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych definiuje pas drogowy jako wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Drogą zaś w rozumieniu art. 4 pkt 2 tejże ustawy jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Przepis art. 34 omawianej ustawy stanowi, że odległość granicy pasa drogowego od zewnętrznej krawędzi wykopu, nasypu, rowu lub od innych urządzeń wymienionych w art. 4 pkt 1 i 2 powinna wynosić co najmniej 0,75 m, a dla autostrad i dróg ekspresowych – co najmniej 2 m. Przedmiotowe ogrodzenie zlokalizowane zostało w rowie przydrożnym, a zatem w pasie drogowym i narusza ono tym samym wymogi określone w art. 39 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy, który zabrania lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego." Stanowisko powyższe, wobec niewykazania przez Skarżącego przesłanki wznowieniowej umożliwiającej ponowne zbadanie sprawy przez organy, na mocy art. 170 P.p.s.a. nie mogło zostać podważone. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.