VII SA/Wa 547/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Monika Kramek (spr.), sędzia WSA Artur Kuś, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] lutego 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę Przedmiotem skargi A. S. (dalej: "skarżący") jest postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sporu (dalej: "Minister") z dnia [...] lutego 2021 r., znak [...], wydane w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wnioskiem z dnia 6 marca 2020 r. Prezydent Miasta T. przedłożył [...] Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków (dalej: "organ I instancji", "Konserwator") w celu uzgodnienia projektu decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą: "Przebudowa, rozbudowa i nadbudowa wraz ze zmianą sposobu użytkowania poddaszy nieużytkowych na cele mieszkalne istniejących budynków handlowo-usługowo-mieszkalnych położonych na działce nr ew. [...] oraz budowa budynku usługowo-handlowego na części działek nr ew. [...], [...] w T., obr. [...]– T.", której inwestorem jest skarżący. Postanowieniem nr [...], znak [...], Konserwator, na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1b, art. 7 pkt 1, art. 89 pkt 2, art. 92 ust 6 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r., poz. 282, dalej: "u.o.z.") oraz art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 i art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293, dalej: "u.p.z.p") nie uzgodnił przedłożonego projektu decyzji o ustalenie warunków zabudowy. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wyjaśnił, że wnioskowana inwestycja zlokalizowana jest na ternie układu urbanistyczno-krajobrazowego miasta T., wpisanego do rejestru zabytków województwa podkarpackiego pod pozycją [...] na mocy decyzji z dnia [...] czerwca 1984 r. Ponadto budynek przy P. [...] położony na działce nr ewid. [...] objęty przebudową, rozbudową i nadbudową ujęty jest w gminnej ewidencji zabytków. Konserwator wskazał, że wnioskowana inwestycja zlokalizowana jest w kwartale pomiędzy P., ul. S. i ul. S. W jej ramach przebudowie mają ulec trzy elewacje stanowiące zarazem zabudowę pierzejową P. jak również wspomnianych ulic. Organ I instancji zaznaczył, że obecny P. jest historycznym centrum zabytkowego założenia urbanistycznego miasta T., będącym dawnym rynkiem miejskim. Dodatkowo ul. S., odchodząca od tego placu w kierunku wschodnim, stanowi historyczny trakt komunikacyjny, a także oś widokową wschód-zachód, którą od strony zachodniej zamyka wyniosła bryła XVIII-wiecznego kościoła OO. D., rozbudowanego w latach 1906-1909 wg projektu architekta J. S.. Konserwator stwierdził, że w wyniku planowanej inwestycji doszłoby do istotnego zaburzenia osi widokowej przez dobudowę schodów zewnętrznych do elewacji północnej budynków od strony ul. S.. W przedłożonym projekcie warunków zabudowy w pkt 3 ust. 1) ustalona została nieprzekraczalna linia zabudowy wyznaczona przez lico północnej ściany zewnętrznej budynku pl. G. [...], przy jednoczesnym odstępstwie od tego warunku w przypadku lokalizacji schodów zewnętrznych lub podjazdów dla osób niepełnosprawnych. Natomiast w "analizie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy" stanowiącej załącznik nr 2 do przedłożonego projektu decyzji, nie wskazano przykładów tego typu rozwiązań architektonicznych polegających na umieszczeniu schodów zewnętrznych na elewacjach od strony ulic w zabudowie pierzejowej w obszarze poddanym analizie. Organ I instancji podkreślił, że w obrębie zabytkowego założenia urbanistycznego miasta T. schody służące do komunikacji pomiędzy pierwszą, a drugą kondygnacją zlokalizowane są w wewnętrznych klatkach schodowych, bądź też projektowane są schody zewnętrzne, ale tylko przy tylnych elewacjach budynków, żeby nie naruszać bryły architektonicznej budynków od strony elewacji tworzących ciągi zabudowy frontowej ulic i placów. Tym samym, w ocenie Konserwatora, takie rozwiązanie nie posiada historycznego uwarunkowania na terenie układu urbanistyczno-krajobrazowego miasta T., wpisanego do rejestru zabytków województwa podkarpackiego. Konserwator zaznaczył, że powyższe stanowisko konserwatorskie w sprawie zachowania dotychczasowych linii zabudowy bez żadnych odstępstw posiada swe odniesienie w zapisach "Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta T." zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...] czerwca 2016 r. Ze studium wynika bowiem konieczność zachowania istniejącej linii zabudowy biegnącej po elewacji północnej budynku przy Placu G. [...]. Podsumowując Konserwator stwierdził, że wnioskowana inwestycja miałaby negatywny wpływ na historyczne walory architektoniczne nie tylko zabytkowego budynku przy Placu G. [...] ujętego w gminnej ewidencji zabytków, ale także zabytkowego założenia urbanistyczno-krajobrazowego miasta T. wpisanego do rejestru zabytków, przez zastosowanie odstępstw od wyznaczonej linii zabudowy od strony elewacji północnej i zaburzenie ciągu zabudowy południowej pierzei ul. S., przez dobudowę zewnętrznych schodów. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, Minister postanowieniem z dnia 2 lutego 2021 r., na podstawie art. 89 pkt 1 oraz art. 93 ust. 1 u.o.z., art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienie Minister przytoczył treść art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p oraz art. 7 u.o.z., po czym wskazał, że właściwość organu ochrony zabytków do zajęcia stanowiska w procedowanej sprawie wynika z faktu wpisania do rejestru zabytków województwa [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w T. z dnia [...] czerwca 1984 r. pod numerem [...], strefy ochrony konserwatorskiej oraz układu urbanistyczno-krajobrazowego miasta T. Powyższy zabytek został przepisany do księgi rejestru zabytków nieruchomych województwa [...], jako układ urbanistyczno-krajobrazowy miasta T. pod numerem [...]. Minister wyjaśnił, że planowana inwestycja miałaby polegać na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania poddaszy nieużytkowych na cele mieszkalne istniejących budynków handlowo-usługowo- mieszkalnych położonych na działce nr [...] (tj. budynków przy Placu G. [...], ul. S. [...] i ul. S. [...]) oraz budowie budynku usługowo-handlowego na części działek nr ew. [...], [...] obręb [...] w T. u. Nieprzekraczalną linię zabudowy ustalono jako kontynuację linii wyznaczonej przez lico północnej ściany zewnętrznej budynku przy Placu G. [...], zastrzegając, że poza ww. linią zabudowy mogą być zlokalizowane takie elementy jak schody zewnętrzne i podjazdy dla osób niepełnosprawnych. Powierzchnia sprzedaży w projektowanym budynku usługowo-handlowym na części działek nr [...], [...] może wynieść do 30 m2. Ustalając cechy zabudowy wskazano, że wysokość elewacji frontowej budynku przy Placu G. [...] nie może ulec zmianie, a wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych budynków przy ul. S. [...] i [...] nie może przekroczyć 7,5 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej planowanego budynku usługowo-handlowego na części działek nr [...], [...] nie może przekroczyć 7,5 m. Organ podniósł, że w zakresie geometrii dachów ustalono, że budynek przy pl. G. [...] winien być przekryty dachem dwuspadowym o kącie nachylenia połaci dachowych pomiędzy 20o a 35o; kalenica równoległa do Placu G.; wysokość głównej kalenicy dachu tego budynku nie może wzrosnąć w wyniku realizacji inwestycji o więcej niż 0,5 m. Natomiast budynek przy ul. S. winien być przekryty dachem dwuspadowym o kątach nachylenia połaci dachowych pomiędzy 20o a 40o lub dachem mansardowym; główna kalenica równoległa do ul. S.; wysokość głównej kalenicy dachu tego budynku nie może przekroczyć 11,00 m. Budynek przy ul. S. [...] winien być przekryty dachem spadzistym o kątach nachylenia połaci dachowych pomiędzy 20o a 40o lub dachem mansardowym; główna kalenica równoległa lub prostopadła do lica jego północnej lub wschodniej ściany zewnętrznej; wysokość głównej kalenicy dachu tego budynku nie może przekroczyć 11,00 m. Planowany budynek usługowo-handlowy na części działek nr ew. [...], [...] winien być przekryty dachem spadzistym o kątach nachylenia połaci dachowych pomiędzy 20o a 40o lub dachem mansardowym; główna kalenica równoległa do północnej granicy działki nr [...]; wysokość głównej kalenicy dachu tego budynku nie może przekroczyć 11,00 m. W projekcie decyzji nie ustalono wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki wskazując w analizie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, że teren inwestycji znajduje się w historycznym centrum miasta, gdzie ten wskaźnik niejednokrotnie wynosi 100%, zatem odstąpiono od ustalenia wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni terenu. Ponadto nie ustalono szerokości elewacji frontowych, które w granicach obszaru analizowanego, w ramach historycznej zabudowy miasta, w przeważającej liczbie odpowiadają szerokości działek budowlanych. W dalszej kolejności Minister podkreślił, że uzgodnienia dokonywane przez organy konserwatorskie w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. mają charakter uznania administracyjnego, a rolą organu jest dokonanie oceny zamierzenia określonego w projekcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w odniesieniu do przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece na zabytkami oraz w odniesieniu do walorów zabytkowego obszaru czy obiektu. Oceniając, czy dana inwestycja jest dopuszczalna ze względów konserwatorskich, kierować należy się ogólną zasadą z art. 4 u.o.z. Zadaniem organu uzgadniającego jest więc ustalenie, czy zamierzenie nie narusza wartości zabytkowego obszaru bądź obiektu, a następnie wyczerpujące uzasadnienie dokonanej oceny. Minister podzielił stanowisko organu I instancji, co do braku możliwości realizacji planowanej inwestycji z konserwatorskiego punktu widzenia. Akceptacja przedłożonego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, zakładającego możliwość usytuowania przy północnej elewacji budynków schodów służących komunikacji między kondygnacjami budynku, oznaczałaby niekorzystne przekształcenie i uszczuplenie walorów zabytkowych układu urbanistyczno-krajobrazowego miasta T. Organ ocenił, że Konserwator przekonująco wyjaśnił, jakie znaczenie posiada ul. S. jako historyczny trakt i oś widokowa w chronionym obszarze miasta. Zabudowa przy ul. S., ul. S. i przy Placu G. ma charakter zwartej zabudowy pierzejowej. Dobudowa zewnętrznych schodów do północnej elewacji budynków przy Placu G. [...] i ul. S. [...], tworzących pierzeję ul. S., naruszałaby spójny charakter zabudowy poprzez wprowadzenie w oś widokową i główny trakt komunikacyjny elementów typowych dla elewacji podwórzowych, tylnych. Rozwiązanie takie, w ocenie Ministra, nie znajduje uzasadnienia na terenie historycznego centrum miasta wpisanego do rejestru zabytków. W odniesieniu do zażalenia skarżącego i polemiki ze sposobem wyznaczenia linii zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, Minister podkreślił, że organ uzgadniający wypowiada się co do konkretnego, przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy, nie mając prawa w niego ingerować i samodzielnie zmieniać jego ustaleń. Organ uzgadniający może albo zaakceptować przedłożony mu projekt i wyrazić zgodę na realizację inwestycji w ustalonej postaci, albo go nie zaakceptować i odmówić uzgodnienia ww. projektu decyzji, jeżeli jego ustalenia nie zabezpieczają w sposób wystarczający walorów chronionego zabytku, wykazując w uzasadnieniu przyczyny negatywnego uzgodnienia. W ocenie Ministra organ I instancji słusznie wypowiedział się co do rozwiązań ustalonych przez Prezydenta Miasta T., w tym do ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy, wyznaczonej przez lico północnej ściany zewnętrznej budynku przy Placu G. [...], a nie do linii zabudowy przebiegającej po północnej granicy działki nr [...], postulowanej przez skarżącego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Minister podkreślił, że do uprawnień organu uzgadniającego nie należy występowanie do Prezydenta Miasta T. o skorygowanie tego parametru zgodnie z wnioskiem strony. Jednocześnie Minister wskazał, że przedmiotem uzgodnienia konserwatorskiego w procedowanej sprawie nie są rysunki projektowe, czy deklarowane przez skarżącego zamiary zabudowy schodów zewnętrznych, tylko obowiązkowe elementy, która winna zawierać decyzja o warunkach zabudowy. Ponadto zaznaczył, że niekorzystne przekształcenia w obrębie chronionego układu urbanistycznego miasta, do których doszło w przeszłości, nie mogą stanowić uzasadnienia dla dalszego obniżania walorów chronionej przestrzeni i przesądzić o konieczności akceptacji inwestycji nieuzasadnionych z konserwatorskiego punktu widzenia, niszczących kompozycję układu i powiązania widokowe, degradujących tę przestrzeń. Pismem z dnia 5 marca 2021 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra z dnia 2 lutego 2021 r., domagając się jego uchylenia. W ocenie skarżącego zaskarżone rozstrzygnięcie jest rażąco nieobiektywne i obarczone błędem formalnym oraz rzeczowym. Nie uwzględnia szeregu przesłanek i argumentów obiektywnych, a także nie wyczerpuje przedmiotu zagadnień niezbędnych do przeprowadzenia wymaganej analizy urbanistycznej warunków i zasad zabudowy terenu, wynikających z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. Skarżący wskazał, że pominięto i nie uwzględniono oddziaływania i emanacji dopuszczonych przez Konserwatora Zabytków dominant w przestrzeni zurbanizowanej. Ponadto pominięto zastosowanie zasady równości stron. W ocenie skarżącego dopuszczono się błędu poprzez brak zastosowania obiektywnej jednolitej oceny dla całej zabudowy rynku, wybiórczo stosując argumenty zmierzające do obejścia prawa i utrzymania w mocy postanowienia. Dopuszczono się również podwójnej interpretacji faktów zabudowy przestrzeni zurbanizowanej, a może nawet sprzeniewierzenia się idei, zasad i obowiązków do czego Konserwator był powołany. Ponadto w uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ zażaleniowy nie wyjaśnił na czym miał i ma polegać nadzór i prawidłowe wykonywanie obowiązków w odniesieniu do przepisów ustawy o ochronie zabytków, skoro stan przestrzeni zabytkowej jest nie do zaakceptowania. Niedopuszczalne zdaniem skarżącego jest przypisywanie decyzjom charakteru uznania administracyjnego. Skarżący, wskazując na § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podkreślił wadliwe wyznaczenie i analizę wyznaczonego obszaru. Wskazał, że wyjaśnienia wymaga fakt różnego traktowania podmiotów oraz różna interpretacja i wykładnia przestrzeni zurbanizowanej. W ocenie skarżącego niedopuszczalne jest odmówienie wydania pozytywnej decyzji na etapie złożenia wniosku, a charakter zabudowy uzgadnia się na etapie koncepcji projektowej. Skarżący podniósł, że każdy budynek musi posiadać komunikację – klatkę schodową, będącą zasadniczym elementem każdego budynku. Za wadliwą uznał tezę Ministra, że komunikacja dla projektowanego zamierzenia nie może być usytuowana od strony północnej tj. ul. S.. Brak zgody organu konserwatorskiego zbyt mocno, zdaniem skarżącego ingeruje w prawo dysponowania własnością. Skarżący wskazał, że w toku prowadzonego postępowania nie zebrano prawidłowo wymaganych dowodów umożliwiających wydanie rozstrzygnięcia odmownego. Nie umożliwiono stronie dialogu na równych prawach, w oparciu o argumenty merytoryczne i rysunki wykonawcze. Ponadto nie przeanalizowano wszystkich wymaganych elementów, aby możliwe było ewentualne ustalenie parametrów nowej zabudowy. Skarżący zaznaczył, że inwestor sporządzając wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie jest w stanie przewidzieć i określić gabarytów obiektu, dlatego musiałby kilkukrotnie występować z wnioskiem aż do momentu, w którym byłby on całkowicie zgodny z warunkami zabudowy ustalonymi przez organ. Odpowiadając na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] lutego 2021 r. utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2020 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą: "Przebudowa, rozbudowa i nadbudowa wraz ze zmianą sposobu użytkowania poddaszy nieużytkowych na cele mieszkalne istniejących budynków handlowo-usługowo-mieszkalnych położonych na działce nr ew. [...] oraz budowa budynku usługowo-handlowego na części działek nr ew. [...], [...] w T., obr. [...] – T.". Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 292, ze zm.) decyzję o warunkach zabudowy, w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków, wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Zatem tryb wskazany w art. 106 k.p.a. będzie miał zastosowanie w sytuacji, w której przed podjęciem decyzji organ zwraca się o wyrażenie stanowiska do innego organu administracji publicznej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, wynik postępowania uzgodnieniowego ma charakter wiążący dla organu orzekającego w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Co za tym idzie, może mieć on decydujący wpływ na końcowe rozstrzygnięcie podjęte w postępowaniu głównym. Wszczęcie postępowania uzgodnieniowego następuje na wniosek organu wydającego decyzję. Organ występuje o dokonanie uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem inwestora i przekazuje projekt decyzji o warunkach zabudowy. Zauważyć należy, że uzgodnienie aktu polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia, które wojewódzki konserwator zabytków zobowiązany jest - jako organ uzgadniający - ocenić przez pryzmat regulacji prawnych dotyczących ochrony zabytków. Zgodnie z art. 3 pkt 2 w zw. z pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2020 r., poz. 282) zabytkiem nieruchomym jest nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Z kolei stosownie do art. 3 pkt 12 ww. ustawy historyczny układ urbanistyczny to przestrzenne założenie miejskie zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące, w szczególności układami urbanistycznymi i zespołami budowlanymi. Z ustaleń organów wynika, że planowana inwestycja polegająca na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania poddaszy nieużytkowych na cele mieszkalne istniejących budynków handlowo - usługowo - mieszkalnych położonych na działce nr [...] oraz budowie budynku usługowo-handlowego na części działek nr [...] i [...] w T., obr. [...] — T., zlokalizowana jest na terenie układu urbanistyczno-krajobrazowego miasta T. wpisanego do rejestru zabytków województwa [...] pod pozycją [...], decyzją z dnia [...] czerwca 1984 r. Poza tym sam budynek przy P.[...] położony na działce nr [...] objęty przebudową, rozbudową i nadbudową ujęty jest w gminnej ewidencji zabytków. Organy ustaliły, że inwestycja zlokalizowana jest w kwartale pomiędzy P., ul. S. i ul. S.. W jej ramach przebudowie mają ulec trzy elewacje stanowiące zarazem zabudowę pierzejową P.jak również ww. ulic, przy czym ww. Plac jest historycznym centrum zabytkowego założenia urbanistycznego T., będącego dawnym Rynkiem miejskim. Dodatkowo ul. S. odchodząca od ww. Placu w kierunku wschodnim, stanowi historyczny trakt komunikacyjny, a także oś widokową wschód — zachód, którą od strony zachodniej zamyka wyniosła bryła XVIII w. kościoła OO. D., rozbudowanego w latach 1906-1009 wg projektu architekta J.S. Jak słusznie zauważył organ I instancji w przedłożonym do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy ustalona została nieprzekraczalna linia zabudowy wyznaczona przez lico północnej ściany zewnętrznej budynku przy Placu G. [...] przy jednoczesnym odstępstwie od tego warunku w przypadku lokalizacji schodów zewnętrznych lub podjazdów dla osób niepełnosprawnych. Natomiast w "analizie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy" stanowiącej załącznik nr 2 do przedłożonego projektu decyzji, nie wskazano przykładów tego typu rozwiązań architektonicznych polegających na umieszczeniu schodów zewnętrznych na elewacjach od strony ulic w zabudowie pierzejowej w obszarze poddanym analizie. Jakkolwiek zgodzić się należy ze skarżącym, że budynek musi posiadać komunikację – klatkę schodową, to nie zawsze i wszędzie taka klatka schodowa może być zrealizowana jako schody zewnętrzne, zwłaszcza jeśli takie rozwiązanie nie posiada historycznego uwarunkowania na terenie układu urbanistyczno-krajobrazowego miasta T. wpisanego do rejestru zabytków województwa [...]. Taka zaś sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Jak ustalił bowiem organ w obrębie zabytkowego założenia urbanistycznego T. schody służące do komunikacji pomiędzy pierwszą, a drugą kondygnacją zlokalizowane są w wewnętrznych klatkach schodowych, bądź też projektowe są schody zewnętrzne, ale tylko przy tylnych elewacjach budynków, żeby nie naruszać bryły architektonicznej budynków od strony elewacji tworzących ciągi zabudowy frontowej ulic i placów. Podzielić należy stanowisko Ministra, że przedstawiony projekt decyzji o warunkach zabudowy planowanej inwestycji narusza przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a w szczególności art. 4 tej ustawy, który nakłada na organy konserwatorskie obowiązek podejmowania wszelkich działań mających na celu m.in. zapobieganie wszelkim działaniom, mogącym prowadzić do uszkodzenia zabytków, względnie do ich całkowitego zniszczenia. W warunkach przedmiotowej sprawy, pozytywne uzgodnienie przedstawionego projektu decyzji o warunkach zabudowy, stoi w sprzeczności z celami jakim mają służyć działania organów konserwatorskich. Uzgodnienia dokonywane przez organy konserwatorskie w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mają charakter uznania administracyjnego. Sąd dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia nie dopatrzył się, aby stanowisko Ministra jako organu konserwatorskiego, w niniejszej sprawie przekroczyło granice uznawania administracyjnego, miało charakter arbitralny, czy też dowolny. Minister dokonał, w ocenie Sądu, wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia przekonująco umotywował odmowę uzgodnienia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Powyższa ocena odnosi się również do postanowienia organu I instancji. Uprawnione jest stanowisko organu, że dobudowa zewnętrznych schodów do północnej elewacji budynków przy Placu G. [...] i ul. S. [...], tworzących pierzeję ul. S., naruszałaby spójny charakter zabudowy poprzez wprowadzenie w oś widokową i główny trakt komunikacyjny elementów typowych dla elewacji podwórzowych, tylnych. Rozwiązanie takie nie znajduje uzasadnienia na terenie historycznego centrum miasta wpisanego do rejestru zabytków i jest niedopuszczalne z konserwatorskiego punktu widzenia. W odniesieniu do zarzutu że odmowa uzgodnienia "zbyt mocno ingeruje w prawo dysponowania własnością" wyjaśnić należy, że prawo własności, którego ochronę zapewniają m.in. przepisy Konstytucji RP (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3), nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je sama Konstytucja, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też art. 140 k.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów bardzo wielu ustaw. W niniejszej sprawie istotne jest ograniczenie wynikające z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które są podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz z ustawy o ochronie zabytków i opiece na zabytkami. Zaskarżone postanowienie jest więc legalną ingerencją w sferę prawa własności, dlatego też formułowane w tym zakresie zarzuty należało uznać za chybione. W ocenie Sądu w sprawie dokładnie ustalono stan faktyczny, podjęte zaś rozstrzygnięcie uwzględnia cały materiał dowodowy, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organy konserwatorskie w sposób wystarczająco przekonujący przedstawiły swoje stanowisko, które jak wspomniano wcześniej nie nosiło znamion dowolności, a oparte było na ocenie wynikającej z ustalonego stanu faktycznego sprawy, doświadczenia i wiedzy organu administracyjnego z zakresu ochrony zabytków. W związku z zarzutem skargi dotyczącym "znacznej zwłoki" w rozpoznaniu przez Ministra zażalenia wskazać należy, że zarzut ten nie może podlegać ocenie w niniejszym postępowaniu. Bezczynność organu, bądź też przewlekłość postępowania mogła być przedmiotem odrębnej skargi, bowiem instrumentem ochrony przed takim postępowaniem jest skarga na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z tych wszystkich względów Sąd nie znajdując podstaw do uznania, że zaskarżone postanowienie narusza obowiązujące prawo - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) skargę oddalił.