VII SA/Wa 549/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędziowie sędzia WSA Monika Kramek (spr.), sędzia WSA Mirosław Montowski, Protokolant referent Paulina Plichtowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2019 r. sprawy ze skargi M J na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB ) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania M J, od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r. w części dotyczącej działki nr ewid. [...]. W pozostałej części uchylił zaskarżoną decyzję i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2018 r., Wojewoda [...], po wszczęciu postępowania na wniosek M J odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę telekomunikacyjnej kanalizacji kablowej na działkach wzdłuż ul. [...] we wsi [...] i wsi [...] do terenu będącego własnością firmy [...] Sp. z o.o. Odwołanie od tej decyzji wniósł M J. Rozpatrując sprawę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego omówił nadzwyczajny charakter postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia podkreślając, że stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych i do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia może dojść wyłącznie w przypadku niewątpliwego stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej wadliwą decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma bowiem na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznawanie zakończonej sprawy. Wobec powyższego, zakres prowadzonych w ramach trybu nadzorczego postępowania dowodowego nie odpowiada temu, prowadzonemu w trybie zwykłym. GINB wyjaśnił, że sporne przedsięwzięcie zalicza się do inwestycji liniowych. Wskazał, że w świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 364/05, dotyczącego inwestycji liniowych, jeżeli postępowanie *\ nieważnościowe zostało wszczęte na żądanie strony (art. 157 § 2 k.p.a.), to zakres, i wszczęcia tego postępowania musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy (art. 28 k.p.a.), czyli decyzja wydana w tym postępowaniu może dotyczyć kwestionowanej decyzji tylko w tej części, w której odnosi się ona do interesu prawnego składającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Wobec powyższego GINB stwierdził, że wnioskodawca M J - posiada interes prawny w kwestionowaniu decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r., wyłącznie w odniesieniu do nieruchomości, której jest właścicielem tj. działki nr ewid. [...]. Powyższe wynika z treści Księgi Wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...],[...] Wydział Ksiąg Wieczystych. Tymczasem Wojewoda wszczął postępowanie nieważnościowe i orzekł co do całej decyzji Wójta Gminy [...], zamiast co do tej jej części, która dotyczyła działki nr ewid. [...]. W związku z powyższym GINB ocenił, że decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2018 r. należało uchylić w pozostałej części i umorzyć w tym zakresie postępowanie organu I instancji. Dalej GINB wyjaśnił, że zgodnie z dyspozycją art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 - wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z kolei art. 33 ust. 2 pkt. 2 Prawa budowlanego stanowi, że powyższy dokument inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę. Organ podkreślił, że w dacie wydania decyzji Wójta Gminy [...] właścicielem działki nr ewid. [...] był Z K, zaś w aktach organu stopnia podstawowego znajduje się kopia jego oświadczenia o treści "Ja niżej podpisany będąc właścicielem działki nr ew. [...], położonej w miejscowości [...] gmina [...], wyrażam zgodę ńa budowę kanalizacji telekomunikacyjnej od ul. [...]. Zobowiązuje się udostępnić w/w nieruchomość wykonawcy robót." Wobec powyższego GINB uznał, że argumentacja skarżącego, co do braku posiadania przez inwestora prawa do dysponowania działką nr ewid. [...] na cele budowlane jest bezzasadna, a co za tym idzie brak jest podstaw do uznania, że kontrolowana decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r., w części dotyczącej tej działki została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Organ ocenił ponadto, że kwestionowana decyzja nie narusza rażąco również art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dniu jej wydania, bowiem inwestor uzyskał decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 1998 r. ustalającą na wniosek [...] Sp. z o.o. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu działek przyległych do ul. [...] we wsi [...] i [...] oraz części pasa drogowego ul. [...] dla inwestycji polegającej na budowie telefonicznej kanalizacji kablowej. Za pozostającą bez wpływu na treść rozstrzygnięcia GINB uznał argumentację odwołania jakoby właścicieli pozostałych nieruchomości, przez które przebiega sporna inwestycja zostali pozbawieni udziału w postępowaniu. Wyjaśnił, że w przypadku inwestycji liniowej, jeżeli postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na żądanie strony to zakres wszczęcia tego postępowania musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy. W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte na wniosek M J, a tym samym kontrola decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r. ograniczała się do jej części tj. części dotyczącej działki nr ewid. [...], przez którą przebiega sporna inwestycja, a której właścicielem jest M J. W konsekwencji interes prawny w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji posiada M J oraz inwestor. Odnośnie zarzutu wskazującego na śmierć jednej z właścicielek nieruchomości (M O), przez które przebiega inwestycja, GINB wyjaśnił, że z akt sprawy nie wynika, by M O zmarła, zwłaszcza że korespondencja do niej kierowana jest odbierana, a ponadto nie jest ona stroną w niniejszym postępowaniu, skoro kontrola decyzji z dnia [...] kwietnia 1998 r. ogranicza się jedynie do tej jej części, która dotyczy działki nr ewid. [...]. W ocenie GINB kwestionowana decyzją nie jest obarczona żadną z pozostałych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. nie narusza w sposób rażący innych niż wskazane przepisów prawa, nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej. Ponadto decyzja, w kontrolowanym zakresie, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną lub sprawy zakończonej milcząco; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. W odniesieniu do zarzutu, że w postępowaniu nieważnościowym udziału została pozbawiona [...] S.A. będąca właścicielem urządzeń objętych inwestycją GINB wyjaśnił, że jakkolwiek nie brała ona udziału w postępowaniu przed organem I instancji to na etapie postępowania odwoławczego pismem z dnia 7 grudnia 2018 [...] S.A. została zawiadomiona, że takowe się toczy. GINB za niezasadne uznał także zarzuty odwołania dotyczące naruszenia art. 7, 77 § i art. 107 § 3 k.p.a. Na opisaną wyżej decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę wniósł M J. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj.: - art. 156 § 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnione potraktowanie decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r. jako "podzielnej" w tym sensie, że w zakresie działki nr [...] stanowiącej własność skarżącego zaskarżona decyzja GINB utrzymuje w mocy odmowę stwierdzenia nieważności, a uchyla decyzję Wojewody [...] i umarza postępowanie pierwszoinstancyjne w pozostałym zakresie, pomimo braku ustaleń czy decyzja w owym pozostałym zakresie nie mogłaby funkcjonować w obrocie prawnym bez fragmentu tyczącego się działki nr [...]; - art. 156 § 1 pkt k.p.a. w zw. z art 75 § 1 i w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1998 r. pomimo obiektywnego istnienia wskazanej przez skarżącego okoliczności, że decyzja ta skierowana została, do jednej ze stron - M O, która w tamtym czasie już nie żyła; pomimo różnorakich możliwości prawnych, nie przeprowadzono w tej kwestii jakiegokolwiek postępowania dowodowego; - art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art art 75 § 1 i 2, 77 § 1,78 § 1 i 80 k.p.a. i w zw. z w zw. z art 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego - poprzez nieuwzględnienie przy ocenie decyzji Wojewody [...], że zapadła ona z naruszeniem wskazanych przepisów procedury i nieuchylenie z tej przyczyny decyzji Wojewody z równoczesnym dokonaniem jej zmiany bądź przekazaniem do ponownego rozpoznania - pomimo istnienia dowodu w postaci oświadczenia Z K o tym, że nie składał on nigdy swego podpisu na dokumencie, który został potraktowany jako uprawnienie do dysponowania działką nr [...] na cel budowlany dla celów decyzji Wójta Gminy [...]; - art 138 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 76a § 3, 77 § 1, 78 § 1 i 80 k.p.a. i w zw. z w zw. z art. 28 i 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego - poprzez nieuwzględnienie przy ocenie decyzji Wojewody [...], że zapadła ona z naruszeniem wskazanych przepisów procedury i nieuchylenie z tej przyczyny decyzji Wojewody z równoczesnym dokonaniem jej zmiany bądź przekazaniem do ponownego rozpoznania - pomimo istnienia dokumentu poświadczonego przez profesjonalnego pełnomocnika skarżącego - odpowiedzi uczestnika [...] S.A. na dokonane przed sądem powszechnym wezwanie do próby ugodowej, z którego wynika, że właściciel infrastruktury liniowej sam przyznaje, że używa na ten cel działki nr [...] bez tytułu prawnego. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga podlegała oddaleniu bowiem w rozpoznawanej sprawie nie wystąpił wady i uchybienia wskazujące na konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Podkreślić należy, że kontroli Sądu poddana została decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2019 r. wydana w postępowaniu nadzwyczajnym w trybie stwierdzenia nieważności. Prowadzone w trybie nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy tak jak ma to miejsce w przypadku postępowania zwykłego, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki żart. 156 § 1 k.p.a. organ orzekający w tym zakresie bada stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji. W rozpatrywanej sprawie, organ nadzorczy prawidłowo ustalił, że kontrolowana w trybie nadzoru decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę telekomunikacyjnej kanalizacji kablowej na działkach wzdłuż ul. [...] we wsi [...] i wsi [...] do terenu będącego własnością firmy [...] Sp. z o.o. nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 §1 k.p.a. Decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r., dotyczy inwestycji liniowej w postaci budowy telekomunikacyjnej kanalizacji kablowej. GINB wziął pod uwagę specyfikę inwestycji liniowych i w sposób prawidłowy ustalił, że postępowanie nieważnościowe należy przeprowadzić w takim zakresie, w jakim wnioskodawca ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a. Interes prawny wnioskodawcy, jak prawidłowo ocenił organ odwoławczy jest ograniczony i wynika z prawa własności do działki nr [...], przez którą przebiega zaprojektowana inwestycja. Nie ma zatem możliwości i potrzeby kontrolowania kwestionowanej decyzji w całości, skoro tylko jeden właściciel nieruchomości, przez którą przechodzi inwestycja liniowa, złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. W postępowaniu nieważnościowym, prowadzonym w stosunku do decyzji wydanej w sprawie inwestycji liniowej, mówiąc o obowiązkach organu nadzorczego, należy rozróżnić granice (zakres) kontroli decyzji w ramach przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., od granic (zakresu) kontroli tej decyzji wyznaczonych trasą przebiegu tej inwestycji przez poszczególne nieruchomości, należące do różnych właścicieli i tym, kto złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Jeżeli postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na żądanie strony (art. 157 § 2 k.p.a.), to zakres wszczęcia tego postępowania, musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy (art. 28 k.p.a.), czyli decyzja wydana w tym postępowaniu, może dotyczyć kwestionowanej decyzji tylko w tej części, w której odnosi się ona do interesu prawnego składającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 364/05, wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 listopada 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 429/18 - publ. CBOSA). GINB trafnie ocenił, że skoro rzeczą organów rozpoznających niniejszą sprawę było zbadanie, czy doszło do wydania pozwolenia na budowę z rażącym naruszeniem prawa w zakresie dotyczącym działki nr [...] w związku z interesem prawnym wyznaczonym prawem własności należącym do wnioskodawcy, to organ nadzorczy był zwolniony z przeprowadzania kontroli decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r. w zakresie pozostałych nieruchomości, przez które przebiega inwestycja liniowa, a w konsekwencji prawidłowo umorzył postępowanie w zakresie przekraczającym interes prawny wnioskodawcy. Tym samym zarzuty skargi dotyczące "niepodzielności materii" objętej kwestionowanym pozwoleniem na budowę nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Podobnie należało ocenić zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazujący, że kwestionowana decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r. została skierowana do jednej ze stron tj. M O właścicielki działki, przez którą przebiegała sporna inwestycja, w sytuacji w której w dacie wydania tej decyzji osoba ta nie żyła. Sąd wyjaśnia, że z analizy akt postępowania zwykłego nie wynika, aby organ miał wiedzę przed wydaniem decyzji o śmierci jednej ze stron, tj. M O. Ocena ta jest uprawniona jeśli zważy się na zwrotne potwierdzenie odbioru badanej decyzji skierowane do ww. osoby, a odebrane przez adresata (taką informację zamieścił doręczający). Niezależnie jednak od tego, czy organ miał wiedzę o tej okoliczności czy też nie, w postępowaniu prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności decyzji nie może ona wywołać zamierzonego skutku; nie stanowi bowiem o żadnej z wad określonych w art 156 § 1 k.p.a. Powyższe nie stanowi przede wszystkim o "skierowaniu decyzji" do osoby nie będącej stroną w sprawie, tj. do osoby nieżyjącej w sytuacji, gdy M O nie była inwestorem i nie wnioskowała o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a wobec tego badana decyzja nie była skierowana do niej. Zwrot "skierowanie decyzji" oznacza rozstrzygnięcie w tej decyzji o prawach i obowiązkach, tym samym skierowanie decyzji do strony odnosi się do osoby, której sytuacja prawna jest kształtowana decyzją. Samo zaś doręczenie decyzji jednej ze stron postępowania, nieżyjącej w dacie jej wydania (M. O zmarła 25 grudnia 1993 r. co potwierdza znajdujący się w aktach sprawy odpis zupełny aktu zgonu), nie stanowi o wystąpieniu wady z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Okoliczność, związana ze śmiercią ww. przed wydaniem badanej decyzji, dotyczy w istocie niezapewnienia w tym postępowaniu udziału jej następcom prawnym. Niemniej tego rodzaju uchybienie może być podstawą wzruszenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a wobec tego w niniejszej sprawie także z tej przyczyny nie mogło okazać się skuteczne. Każdy z trybów nadzwyczajnych służy bowiem eliminacji innego rodzaju wad. Pominięcie strony w postępowaniu bez jej winy może być zwalczane tylko w trybie wznowienia postępowania. Wobec niekonkurencyjności trybów nadzwyczajnych, tego rodzaju wada, choćby miała miejsce nie może więc prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji, jak zdaje się oczekiwać skarżący. Sąd podziela ocenę organów, że decyzja Wójta Gminy [...] nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności nie narusza w sposób rażący art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania tej decyzji), zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W świetle znajdującego się w aktach sprawy oświadczenia Z K (poprzednika prawnego skarżącego) z dnia 27 lutego 1998 r., w którym wyraża on zgodę na budowę kanalizacji telekomunikacyjnej i zobowiązuje się udostępnić działkę nr [...] wykonawcy robót, za zupełnie niezasadny należało uznać zarzut braku prawa inwestora do dysponowania tą działką na cele budowlane. W rezultacie na wynik sprawy nie mogło mieć wpływu złożone wraz z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji oświadczenia Z K z dnia 24 kwietnia 2018 r. wskazujące, że nikt niezwracał się do niego o wyrażenie zgody na poprowadzenie przez jego działkę podziemnej instalacji komunikacyjnej, a także podnoszona w skardze okoliczność opatrzenia oświadczenia z 1998 r. "nieprawdziwym podpisem". Podkreślić bowiem należy, że w sprawie administracyjnej, rozpoznawanej w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k,p.a. miarodajny był stan faktyczny ustalony przez właściwy organ rozpoznający wniosek o pozwolenie na budowę, na podstawie dokumentów zebranych przed wydaniem decyzji, a te niewątpliwie potwierdzały, że organ architektoniczno-budowlany rozpoznając sprawę posiadał informację o zgodzie ówczesnego właściciela działki nr [...] na budowę kanalizacji telekomunikacyjnej. Nie było zatem podstaw do kwestionowania tego, że zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego inwestor dołączył do wniosku o pozwolenie na budowę dowód potwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zauważyć również należy, że realizacja przedmiotowej inwestycji liniowej nie spotkała się z jakimkolwiek sprzeciwem ze strony ówczesnego właściciela ww. działki, a z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wystąpił dopiero w maju 2018 r. (po 20 latach od wydania decyzji) jego następca prawny. Zarówno z wniosku, jak i materiału zgromadzonego w aktach nie wynika, aby wybudowana telekomunikacyjna kanalizacja kablowa uniemożliwiała aktualnemu właścicielowi zagospodarowanie przedmiotowej działki zgodnie z jej przeznaczeniem. Niezasadne były też w kontekście dokonanej przez Sąd oceny prawnej, zarzuty naruszenia art. 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ dokonał bowiem prawidłowego ustalenia stanu sprawy, gromadząc i oceniając te dowody, które w postępowaniu nadzwyczajnym miały znaczenie. Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Sąd orzekł, jak w sentencji. ----------------------- # # # # #