VII SA/Wa 55/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji nakazującej likwidację okien skargę oddala Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego -tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), po rozpoznaniu wniosku R. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r., znak: [...] odmawiającej zmiany decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że pismem z dnia 24 kwietnia 2007 r., uzupełnionym następnie pismami z dnia 25 maja 2007 r. oraz 12 czerwca 2007 r. R. G. wniósł w trybie art. 154 § 1 kpa o zmianę decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] lutego 2005 r. Nr [...] nakazującą zarządcy nieruchomością R. G. likwidację okien w ścianie północnej zlokalizowanej w granicy z nieruchomością przy ul. P. oraz wypełnienie otworu okiennego cegłą szklaną lub luksferami - na I piętrze w lokalu nr 5 oraz na II piętrze w lokalach nr 16, 17, 18 w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na nieruchomości przy ul. P. w Ł. w terminie do dnia 30 czerwca 2005 r. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku decyzją z dnia [...] października 2007 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił zmiany decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...], natomiast w dniu 31 października 2007 r. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynął wniosek R. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją. Rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę administracyjną Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zacytował treść art. 154 § 1 kpa, zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ podkreślił, że postępowanie prowadzone w trybie określonym w art. 154 kpa ma charakter nadzwyczajny, zaś ewentualna zmiana decyzji ostatecznej w oparciu o ten przepis stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, określonej w art. 16 § 1 kpa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił przede wszystkim uwagę, że cytowany przepis art. 154 § 1 kpa ustanawia dwie przesłanki, które muszą wystąpić łącznie, aby można było wzruszyć we wskazanym wyżej trybie decyzję. Po pierwsze decyzja taka nie może tworzyć praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania, po drugie natomiast - za wzruszeniem tej decyzji muszą przemawiać względy interesu społecznego lub słuszny interes strony. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który powołał się na ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne, przez pojęcie "prawo nabyte" należy rozumieć wszelkiego rodzaju prawa, a więc także takie, które wywiedzione z prawomocnego orzeczenia właściwej władzy publicznej powodują, iż na danej osobie ciąży określony obowiązek. Organ podniósł, że w rezultacie prawem nabytym jest także wynikające z prawomocnego orzeczenia prawo do wykonania ciążącego na stronie obowiązku w rozmiarach określonych przez to orzeczenie. Dlatego nawet decyzje nakładające tylko obowiązek są decyzjami, na mocy których pewne osoby nabywają prawo do wykonania obowiązków. Szerokie rozumienie pojęcia "nabycia praw" oznacza, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony poprzez przysporzenie na jej rzecz w sferze prawnej, należy traktować jako rozstrzygnięcie na podstawie którego strona "nabyła prawa" (organ powołał się na wyrok NSA z dnia 13.12.1985 r., III SA 1003/85, OSPiKA 1987, Nr 7-8, poz. 163 oraz wyrok NSA z dnia 24.02.2005 r., OSK 1188/04, LEX nr 164973). Biorąc pod uwagę powyższe Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że weryfikowana w trybie art. 154 § 1 kpa decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] lutego 2005 r. Nr [...], nakazującą zamurowanie otworów okiennych w budynku mieszkalnym jest niewątpliwie rozstrzygnięciem administracyjnym nakładającym na stronę określony obowiązek. W konsekwencji nie jest ona decyzją, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa i nie może być zmieniona w trybie art. 154 § 1 kpa. Ponadto organ zaakcentował, że w sprawach, w których z żądaniem wszczęcia postępowania występują strony o sprzecznych interesach, lub gdy do udziału w postępowaniu wszczętym na wniosek jednej strony wezwano inne strony mające sprzeczne interesy, nie będzie podstawy do zastosowania przepisu art. 154 kpa, ponieważ przynajmniej jedna ze stron może wywodzić swoje prawo z decyzji ostatecznej. W związku zatem z faktem, że przytoczona wyżej okoliczność ma miejsce w rozpatrywanej sprawie stanowi to kolejną przesłankę, do wydania decyzji odmawiającej zmiany, w trybie art. 154 § 1 kpa, kwestionowanego rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego. Powyższa decyzja spotkała się z niezadowoleniem R. G., który wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r., znak: [...] odmawiającej zmiany decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...]. Skarżący zarzucił, że wprawdzie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał go do sprecyzowania podstawy prawnej wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, w rezultacie czego wskazał on na przepis art. 154 kpa, jednakże to organ, uznając brak możliwości osiągnięcia właściwego rezultatu postępowania mógł z urzędu zastosować inny przepis prawa np. art. 155 kpa. Uniknęłoby to - w ocenie Skarżącego - wydania kolejnej negatywnej decyzji tylko z uwagi na niewłaściwą podstawę prawną żądania zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej. Ponadto R. G. zarzucił, iż zaskarżona decyzja zawiera niewłaściwe dane. Organ bowiem wskazał na okna w lokalach mieszkalnych nr 5, 16, 17 i 18, podczas gdy decyzje faktycznie dotyczą okien w lokalach 12, 16 i 17. Dodatkowo decyzja błędnie wskazuje na kamienicę w Ł. przy ul. P., a nie w Ł. przy ul. P.. W ocenie Skarżącego organ w żadnym zakresie nie wziął pod uwagę takich okoliczności jak to, że kamienica położona w Ł. przy ul. P. została wybudowana na przełomie XIX i XX wieku i stanowi zabytek wpisany na listę Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków [...] pod nr A [...]. Zwrócił uwagę, że okna, których likwidację nakazał Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zlokalizowane są w lokalach mieszkalnych i wykonane zostały w niektórych przypadkach (w latach 1954 i 1975) za zgodą ówczesnych władz Miasta Ł., które wydały decyzje w tym zakresie. Podniósł także, iż okna w lokalach 16 i 17 są jedynymi usytuowanymi w ścianie szczytowej budynku i ich likwidacja spowoduje, że lokal utraci swą podstawową funkcje mieszkalną. R. G. zaznaczył, że okna wykonane przed dniem 1 stycznia 1995 r. i w tej sytuacji nie ma do nich zastosowania przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), lecz art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), co uniemożliwia ich rozbiórkę, gdyż sporne okna nie stanowią niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia i nie prowadzą do niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest przepis art. 154 § 1 kpa, zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jak słusznie podniósł organ postępowanie prowadzone w oparciu o przepis art. 154 kpa ma charakter nadzwyczajny, zaś zmiana decyzji w tym trybie stanowi wyjątek od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych określonej w art. 16 § 1 kpa. Skuteczność zastosowania procedury zmierzającej do zmiany ostatecznej decyzji w oparciu o art. 154 kpa uzależniona jest od spełnienia ustawowych przesłanek tj. ustalenia, że decyzja, której postępowanie dotyczy nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania, a dodatkowo że za jej zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Kontrolując postępowanie administracyjne w granicach niniejszej skargi Sąd w pełni podzielił argumentację Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż wskazane przesłanki ustawowe art. 154 § 1 kpa nie zostały spełnione. Należy podkreślić, że decyzją, której zmiany w trybie art. 154 kpa domagał się R. G. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...]. Przedmiotową decyzją organ nadzoru budowlanego nakazał zarządcy nieruchomości R. G. likwidację okien w ścianie północnej zlokalizowanej w granicy z nieruchomością przy ul. P. oraz wypełnienie otworu okiennego cegłą szklaną lub luksferami na I piętrze w lokalu nr 5 oraz na II piętrze w lokalach nr 16, 17, 18 w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na nieruchomości przy ul. P. w Ł.. Przedmiotowa decyzja nie może być uznana za rozstrzygnięcie, na mocy którego żadna ze stron nie nabyła prawa. Przede wszystkim podkreślić należy, że za taką decyzję może być uznana także decyzja nakładająca określony obowiązek. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podzielił pogląd wyrażony m. in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1188/2004 (publ LEX nr 164973), że nabycie prawa z decyzji ostatecznej oznacza każde przysporzenie w sferze prawnej, zaś w decyzji nakładającej na stronę obowiązek tym "przysporzeniem" jest skonkretyzowanie wspomnianego obowiązku co do treści i rozmiaru. Na uwagę zasługuje także stanowisko zajęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2003 r. sygn. akt IV SA 3205/2001 (publ. M. Prawn. 2003/14/627), w którym Sąd podniósł, iż "każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona nabyła prawa". Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] niewątpliwie kształtuje sytuację prawną stron i konkretyzuje obowiązek zarządcy nieruchomości w postaci obowiązku likwidacji okien w ścianie północnej budynku mieszkalnego. Ponadto decyzja ta została wydana w wyniku postępowania przeprowadzonego na wniosek administratora nieruchomości sąsiedniej położonej przy ul. P.. Usytuowanie wspomnianych okien w tzw. ostrej granicy stanowi bowiem ewidentne ograniczenie warunków użytkowych nieruchomości sąsiedniej. W konsekwencji uzyskanie wspomnianej decyzji nakazującej likwidację okien w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na nieruchomości przy ul. P. rodzi określone prawo po stronie zarządcy nieruchomości sąsiedniej zlokalizowanej przy ul. P.. Reasumując, w ocenie Sądu decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] jest decyzją, na podstawie której strony uzyskały określone prawa i jako taka nie może być wzruszona w trybie art. 154 kpa. Zgodzić się także należy z twierdzeniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że decyzja ostateczna, nie może być zmieniona w trybie art. 154 § 1 kpa w sytuacji, gdy wydana została w sprawie, w której występują strony o sprzecznych interesach, a taką sprawą jest niewątpliwie kwestia likwidacji spornych otworów okiennych. W przedmiotowej sprawie nie została spełniona także druga przesłanka zawarta w art. 154 § 1 kpa, dopuszczająca zmianę ostatecznej decyzji wyłącznie w przypadku, gdy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Interesem społecznym nie jest indywidualny wyraz niezadowolenia podmiotu z rozstrzygnięcia administracyjnoprawnego, w wyniku którego zobowiązany jest on wykonać określony obowiązek. Organ administracji publicznej, który orzeka na zasadzie uznaniowości w oparciu o art. 154 kpa nie może przychylać się do żądania wnioskodawcy w sytuacji, gdy pozostałe strony tej decyzji wywodzą swoje uprawnienia z jej wykonania w niezmienionej treści, zaś stan faktyczny i prawny istniejące w dacie wydania tej decyzji uzasadniały rozstrzygnięcie. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 października 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 442/2004 (publ. LEX nr 217369) interes społeczny nie może oznaczać interesu partykularnego w sytuacji, gdy jest kilka stron postępowania, albowiem słuszny interes winien dotyczyć wszystkich stron postępowania. W orzecznictwie akcentuje się również, że słusznym interesem strony w rozumieniu przepisu art. 154 § 1 kpa nie może być wyłącznie subiektywne poczucie krzywdy żywione przez stronę oraz rozczarowanie i żal wobec stanowiska organu administracji, ani tym bardziej nie może się on sprowadzać do naruszania przepisów prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 442/2004 publ. LEX nr 202367). Dlatego w ocenie Sądu decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] nie może być wzruszona w trybie art. 154 § 1 kpa. Odnosząc się do zarzutu R. G. dotyczącego możliwości zastosowania przez organ z urzędu przepisu art. 155 kpa zamiast art. 154 tej ustawy podnieść należy, że organ administracji publicznej nie może się domyślać intencji wnioskodawcy, ani tym bardziej zmieniać w sposób uznaniowy trybu w zależności od swobodnie poczynionych ustaleń. Obowiązkiem każdego organu jest w pierwszej kolejności ustalić jaka jest treść żądania skierowanego do tego organu, aby móc w sposób prawidłowy procedować w oparciu o właściwą podstawę prawną. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, iż brak właściwego ustalenia treści wniosku strony stanowi istotne uchybienie proceduralne mające istotny wpływ na wynik sprawy. Organ administracji publicznej dysponuje m. in. instrumentem procesowym wyrażonym w art. 64 § 2 kpa, który umożliwia mu - w przypadku stwierdzenia braków formalnych podania - wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Przedmiotowe rozważania mają szczególnie istotne znaczenie w przypadku trybu nadzwyczajnego, a takim niewątpliwie jest postępowanie prowadzone w oparciu o art. 154 § 1 kpa. Bezspornie w niniejszej sprawie- co potwierdza w skardze sam R. G. - organ wezwał wnioskodawcę do sprecyzowania trybu, w oparciu o który żąda zmiany decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...], w rezultacie czego strona wskazała wyraźnie na art. 154 kpa. W takiej sytuacji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie mógł dowolnie zmienić podstawy prowadzonego postępowania, nawet w przypadku stwierdzenia braku podstaw do skutecznej realizacji żądania strony, gdyż stanowiłoby to pomieszanie zasady oficjalności i skargowości postępowania administracyjnego. Wskazać także wypada, że niekorzystny dla strony rezultat postępowania prowadzonego w oparciu o przepis art. 154 § 1 kpa nie uniemożliwia złożenia nowego żądania zmiany decyzji w oparciu o przepis art. 155 lub wszczęcia innego nadzwyczajnego postępowania zmierzającego do jej wzruszenia. Nawiązując do zarzutu wskazania w decyzji niewłaściwych danych Sąd stwierdził, że treść zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r. odpowiada treści decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...], której zmiany domaga się Skarżący. Również podniesiony przez R. G. fakt wykonania spornych okien przed dniem 1 stycznia 1995 r. i w konsekwencji zarzut zastosowania niewłaściwych przepisów nie może zostać uwzględniony w niniejszej sprawie, która nie dotyczy postępowania prowadzonego w przedmiocie samowoli budowlanej, lecz zmiany decyzji ostatecznej wydanej w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Pozostałe argumenty Skarżącego dotyczące zabytkowego charakteru budynku mieszkalnego zlokalizowanego w Ł. przy ul. P. oraz niekorzystnego wpływu na lokale mieszkalne wypełnienia otworów okiennych np szklaną cegłą pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.