VII SA/Wa 551/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi (...) Sp. z o.o. z siedzibą w (...) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) grudnia 2012 r. znak: (...) w przedmiocie negatywnego zaopiniowania możliwości wprowadzenia ruchu drogowego powstałego na skutek zmiany zagospodarowania działki I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Burmistrz Miasta (...) postanowieniem z dnia (...) maja 2012 r., znak: (...), na podstawie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej k.p.a.), oraz art. 35 ust. 3 w związku art. 19 ust. 1 pkt 4 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. (Dz. U. Nr 19, poz. 1115 z 2007 r. ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku (...) Sp. z o.o. w (...) dotyczącego możliwości włączenia do drogi gminnej - ul. (...) ruchu drogowego wynikłego na skutek zmiany zagospodarowania działek przyległych do pasa drogowego ul. (...) w (...) - uzgodnił negatywnie możliwość wprowadzenia ruchu drogowego w ul. (...), powstałego na skutek zmiany zagospodarowania działki ewidencyjnej nr (...) i w obr. (...) w (...). W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że ul. (...) posiada utwardzoną nawierzchnię jezdni, o szerokości do 6m. Na odcinku od planowanej inwestycji do ul. (...) po stronie wschodniej nie posiada wydzielonego ciągu dla pieszych - chodnika. Po stronie wschodniej ul. (...) powszechnym jest parkowanie pojazdów, które zajmują część pasa ruchu, zawężając jezdnię i zmniejszając wydatnie jej przepustowość. Obecnie dla polepszenia przepustowości ww. dróg koniecznym jest zmiana organizacji ruchu drogowego z dwukierunkowego na jednokierunkowy oraz wybudowanie ulicy (...). Powyższe umożliwi dopiero obciążenie dodatkowym ruchem drogowym omawianej części systemu komunikacyjnego, w tym ul. (...). Wprowadzenie w ilości wykazanej przez wnioskodawcę dodatkowego ruchu drogowego w przeciążony układ drogowy, przed zastosowaniem powyższych rozwiązań wydatnie nasiliłoby problemy komunikacyjne w omawianym rejonie, co nie będzie korzystne dla obecnych i przyszłych użytkowników ul. (...). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) postanowieniem z dnia (...) grudnia 2012 r. znak: (...), działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, po rozpoznaniu zażalenia (...) Sp. z o.o. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia (...) maja 2012 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu bezprzedmiotowości postępowania uzgodnieniowego wskazał, że to stan prawny, a nie projektant obiektu rozstrzyga o potrzebie uzyskania określonych uzgodnień. Powołując się na art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych organ podał, że zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Zarządca drogi gminnej był zatem w pełni uprawniony i zobowiązany do rozstrzygnięcia w drodze postanowienia podania strony z dnia (...) kwietnia 2012 r. Następnie organ wskazał, że uzgodnienie to jest wymagane odrębnie zarówno od regulacji planu zagospodarowania przestrzennego, jak i od decyzji o zezwoleniu na lokalizację zjazdów z drogi publicznej. Powołując się na orzecznictwo sądowo-administracyjne organ wskazał, że dokonując uzgodnienia, w kwestii możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą wynikającą z planowanej inwestycji organ - zarządca drogi winien kierować się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Przesłanka ta stanowi podstawowe kryterium oceny możliwości włączenia ruchu samochodowego z mającej powstać inwestycji do ruchu drogowego i niedopuszczalnym jest jej przedkładanie nad interes jednostki. Z załączonego do wniosku strony projektu zagospodarowania obydwu działek wynika, że działki bezpośrednio sąsiadujące z działką inwestowaną (nr (...), (...), (...) i (...)) są zabudowane, zabudowana jest także większość działek znajdujących się w pobliżu. W aktach znajduje się analiza ruchu drogowego w rejonie inwestowanym, sporządzona dnia 30 kwietnia 2012 r. przez Kierownika Referatu Dróg i Komunikacji Miejskiej Urzędu Miasta (...), wzbogacona zdjęciami lotniczymi oraz szkicami i opisami warunków odbywania się ruchu drogowego w rejonie. W analizie tej wskazano m.in., iż autor analizy wielokrotnie i w różnych porach dnia stwierdzał na ulicy (...) zatory komunikacyjne. Wynika to ze zlokalizowania licznych osiedli mieszkaniowych na ulicy (...), (...), (...), oraz lokalizacji bazarku miejskiego i sklepu (...). Dodatkowo bliskość stacji PKP (...) powoduje, że na okolicznych ulicach swoje pojazdy parkują osoby dojeżdżające z całego miasta do tejże stacji. Autor opinii określił obecny system komunikacyjny jako niewydolny. W ocenia Kolegium zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Z cytowanego przepisu wynika, że na zarządcy drogi ciąży ocena, jak włączenie nowego ruchu drogowego (wynikającego np. z wzniesienia budynku wielomieszkaniowego na działce dotychczas niezabudowanej) wpłynie na wypełnianie swojej funkcji przez określoną drogę. W ocenie organu odwoławczego opinia wynikająca z dokonanej analizy, iż system drogowy ulicy (...) oraz ulic przyległych jest niewydolny już w chwili obecnej, znajduje oparcie w poczynionych ustaleniach. Trafny jest zatem, w ocenie organu odwoławczego, wniosek zarządcy drogi, iż zwiększenie tego ruchu w sposób znaczący (skoro na 2 niewielkich działkach zostanie wzniesiony budynek mieszkalny wielorodzinny o 5 kondygnacjach naziemnych i 33 lokalach mieszalnych oraz 1 lokalu usługowym - co wynika z załączonego projektu, oraz wynikające z zapewnienia na działce miejsc parkingowych dla 45 pojazdów), zwiększy już panujące utrudnienia w ruchu drogowym na ulicy (...). A skoro w chwili obecnej płynność ruchu bywa często zakłócana przez zatory drogowe, to dalsze zwiększanie ruchu drogowego niewątpliwie wpłynie w sposób niekorzystny na tę płynność. Jest natomiast faktem notoryjnie znanym, iż kierowca długo oczekujący na przejazd w zatorze drogowym nierzadko podejmuje zachowania ryzykowne i niezgodne z przepisami ruchu drogowego, co powoduje powstanie zagrożeń bezpieczeństwa w tymże ruchu zarówno dla innych kierujących, dla pojazdów parkujących, jak i pieszych. W decyzji wskazano, iż ulica (...) posiada niezbyt dużą szerokość (6 m) oraz nie posiada chodnika po stronie wschodniej. Zasadnie zatem zarządca drogi negatywnie zaopiniował wniosek strony. Jakkolwiek w zaskarżonym postanowieniu wprost nie odwołano się do względów bezpieczeństwa ruchu drogowego (kładąc nacisk na brak przepustowości układu drogowego, oraz występujące bardzo często zatory drogowe), to jednak właśnie wzgląd na bezpieczeństwo kierujących i pieszych poruszających się (w warunkach istniejącej zabudowy i ruchu drogowego) ulicą (...) stanowi przeciwwskazanie do dalszego zwiększania liczby pojazdów poruszających się tą ulicą. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) grudnia 2012 r. złożyła (...) Sp. z o.o. w (...) wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: - naruszenie art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Burmistrza Miasta (...) z dnia (...) maja 2012 r., w sytuacji, gdy nie ma przeszkód faktycznych i prawnych dokonania pozytywnego uzgodnienia, -brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i przeprowadzenia rzetelnej oceny "analizy ruchu drogowego z dnia 30 kwietnia 2012 r." sporządzonej przez Kierownika Referatu Dróg i komunikacji Miejskiej Urzędu Miasta (...) poprzedzającej wydanie postanowienia oraz wadliwe uznanie tej analizy jako podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, w sytuacji, gdy analiza ta została sporządzona w sposób niefachowy oraz w oderwaniu zarówno od stanu faktycznego istniejącego w momencie jej sporządzania, jak i w oderwaniu od stanu faktycznego istniejącego w momencie orzekania. W skardze strona skarżąca wskazała, że rzekoma "analiza ruchu drogowego" stanowi jedynie odręcznie sporządzoną notatkę nie popartą żadnymi dokumentami poza wydrukami internetowych zdjęć lotniczych, z których absolutnie nie wynikają okoliczności rzekomo stwierdzone w czasie "licznych oględzin". Notatka ta z całą pewnością nie stanowi analizy ruchu drogowego, nie zawiera żadnej analizy porównawczej ani rozważenia czy i o ile nastąpiłoby zwiększenie zagrożenia zatorów komunikacyjnych przez sam fakt, iż określona ilość pojazdów zjeżdżałaby na przedmiotową drogę. Wskazała, że na ul. (...) nie występują zatory komunikacyjne nawet w godzinach szczytu, wjazd od ul. (...) jest niemożliwy a sklep (...) posiada własny parking i dojazd od strony ul. (...). Na dowód czego skarżąca spółka załączyła do skargi 17 zdjęć wykonanych na ul. (...) w godzinach szczytu porannego i popołudniowego. Podkreślenia wymaga fakt, że w chwili obecnej zmieniona została organizacja ruchu w ul. (...). Otóż wprowadzono jeden kierunek jazdy (od strony ul. (...)) oraz ustawiono znaki zakazu postoju i zatrzymywania w miejscach, na które wskazywał Kierownik Referatu Dróg. Zatem odpadły główne zarzuty Urzędu Miasta (...) stojące za odmową pozytywnego uzgodnienia wprowadzenia dodatkowego ruchu drogowego. Ulica (...) jest obecnie sześciometrową ulicą jednokierunkową bez możliwości parkowania pojazdów. Planowana inwestycja jest zgodna z zagospodarowaniem przestrzennym terenu i możliwością jego zagospodarowania wynikającą z powołanego Planu Zagospodarowania Przestrzennego. Ponadto działki te są ostatnimi niezabudowanymi nieruchomościami przy ul. (...). Projekt zakłada powstanie budynku wielorodzinnego, czteropiętrowego z 33 lokalami mieszkalnymi, tj. budynku analogicznego do budynków sąsiednich. Skoro więc pozytywnie uzgodniono inwestycje ostatnio powstałe, to decyzja odmowna wprowadzenia "ostatnich" już pojazdów z planowanej inwestycji skarżącego narusza fundamentalną zasadę równości obywateli wobec prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Biorąc pod uwagę wyżej wskazane kryteria Sąd uznał, iż skarga (...) Sp. z o.o. zasługuje na uwzględnienie, zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) grudnia 2012 r., oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta (...) z dnia (...) maja 2012 r., zostały bowiem wydane z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W postępowaniu administracyjnym wydanie decyzji (postanowienia) w każdym przypadku powinno poprzedzać, stosownie do art. 7 i art. 77 k.p.a., dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Z przepisów tych wynika obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przez organ administracji publicznej. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stwarza podstawy do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 k.p.a. Wydając decyzję (postanowienie) organ administracji publicznej zobowiązany jest ponadto, stosownie do wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., zawrzeć w niej uzasadnienie faktyczne i prawne. Orzeczenie organu winno być należycie uzasadnione z podaniem faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których organ orzekający się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Przy tym, obowiązkiem każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji (postanowienia), co wypływa także z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 k.p.a. (zasada udzielania informacji) oraz art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania). Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji (postanowienia) w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego orzeczenia. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż postanowienia organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem powołanych przepisów. Podkreślenia wymaga, że podstawą materialno-prawną zaskarżonego postanowienia był art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115, ze zm.), zgodnie z którym zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. A zatem obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w celu pozytywnego bądź negatywnego zaopiniowania możliwości wprowadzenia ruchu drogowego z uwagi na zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego jest ustalenie czy jest taka możliwość. Analiza uzasadnienia tak zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji z dnia (...) maja 2012 r. prowadzi do wniosku, że organ nie wyjaśnił sprawy w należyty sposób. Należy wszak zwrócić uwagę, że w postanowieniu organu I instancji organ wskazał, że "w wyniku przeprowadzonego rozpoznania" stwierdzono, że obecnie dla polepszenia przepustowości dróg (...), (...) i (...) konieczne jest wprowadzenie zmiany organizacji ruchu drogowego z dwukierunkowego na jednokierunkowy oraz wybudowanie ulicy (...). Organ odwoławczy zaś oparł swoją argumentację w zasadzie o jeden argument, tj. o "analizę ruchu drogowego". Wskazać zatem trzeba, że z materiału dowodowego nie wynika, żeby organ I instancji przeprowadził jakiekolwiek "rozpoznanie". Materiał dowodowy nie potwierdza tej okoliczności, brak w aktach sprawy jakiejkolwiek dokumentacji analizy stanu faktycznego dróg w rejonie planowanej inwestycji, zaś "analiza ruchu drogowego", na którą powołuje się organ odwoławczy, to de facto notatka Kierownika Referatu Dróg i Komunikacji Miejskiej Urzędu Miasta (...), z której wynika jedynie, że na drogach w rejonie prowadzonej inwestycji są zatory komunikacyjne oraz, że mieszkańcy z całego miasta parkują auta w pobliżu stacji PKP (...) zmniejszając tym samym ich przepustowość. Do notatki dołączono zdjęcia satelitarne, z których - wbrew twierdzeniom zawartym w notatce - nie wynika, że na ww. drogach są zatory komunikacyjne, bądź bardzo wzmożony ruch, a jedynie przeciętny, spotykany na wszystkich drogach w całej Polsce ruch samochodowy. Przepis art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych wprawdzie nie określa przesłanek, jakimi powinien kierować się zarządca drogi w realizacji obowiązku uzgodnienia z nim możliwości włączenia do ruchu drogowego spowodowanego zmianą wynikającą z planowej inwestycji. Niemniej jednak zarządca drogi powinien w tym zakresie mieć przede wszystkim na względzie działanie zgodne z zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym. A zatem sporządzona na użytek pozytywnego bądź negatywnego zaopiniowania możliwości wprowadzenia ruchu drogowego dokumentacja, w tym analiza ruchu drogowego, winna być sporządzona w sposób profesjonalny, nie budzący wątpliwości co do fachowości jej sporządzenia. To pozwoli uznać, że wydane rozstrzygnięcie jest konsekwencją należytego – w rozumieniu art. 7 i 77 § 1 k.p.a. – wyjaśnienia okoliczności sprawy. Tymczasem znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja, w oparciu o którą organy obu instancji orzekły o negatywnym zaopiniowaniu możliwości wprowadzenia ruchu drogowego, jest bardzo skromna i ograniczona w zasadzie do wspomnianej "notatki" z dnia 30 kwietnia 2012 r., która nie nosi cech fachowej specjalistycznej opinii mogącej stanowić podstawę rozstrzygnięcia. Zgodzić się zatem należy ze stroną skarżącą, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) zupełnie bezkrytycznie i bez własnej analizy przyjęło stanowisko organu I instancji i uznało ją za wystarczającą do odmowy przedmiotowego uzgodnienia. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, Sąd Wojewódzki orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, że zarówno postanowienie organu I, jak i II instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Materiał dowodowy, który stanowił podstawę orzekania organów był niewystarczający aby uznać że organ w sposób należyty wyjaśnił sprawę, zaś ocena fragmentarycznego materiału dowodowego - analizy ruchu drogowego - została przeprowadzona w sposób przekraczający granice zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 k.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę organy będą miały na względzie wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku. Dodatkowo organ zobowiązany będzie ocenić czy, a jeśli tak to jaki wpływ na dokonaną przez niego ocenę ma fakt wydania przez Burmistrza Miasta (...) decyzji z dnia (...) grudnia 2011 r. udzielającej zezwolenia na lokalizację 2 zjazdów z ul. (...) na działki inwestycyjne. Godzi się wszak zauważyć, że rozpoznając pozytywnie wniosek o lokalizację takich zjazdów organ zobligowany był do oceny m.in. kwestii bezpieczeństwa ruchu drogowego na ul. (...). A zatem negatywne uzgodnienie możliwości wprowadzenia ruchu drogowego w tę ulicę z powołaniem się na kwestie bezpieczeństwa stanowi oczywiste naruszenie wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Ta okoliczność nie może ujść uwadze organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd orzekł o ich uchyleniu. O wykonaniu zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy, czyli jak w pkt II wyroku.