VII SA/Wa 551/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi (...) na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) stycznia 2015 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia (...) stycznia 2015r., nr (...) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) po rozpatrzeniu zażalenia (...) na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) nr (...) z dnia (...).11.2014 r., znak: (...), odmawiające wszczęcia na jego wiosek postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych związanych z wymianą instalacji c.o., w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. (...), ze względu na wniesienie wniosku przez osobę niebędąca stroną - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, że w dniu (...) lipca 2014 r. do organu powiatowego wpłynęło pismo Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w (...), przekazujące w załączeniu protokół z przyjęcia w dniu (...) lipca 2014 r. interesanta, przekazane na podstawie art. 233 k.p.a., jako skarga (...) dotycząca nieprawidłowo wykonanych robót budowlanych w budynku przy ul. (...), a polegających na wymianie rur c.o. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (...) postanowieniem nr (...) z dnia (...) listopada 2014 r., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek (...) w sprawie robót budowlanych związanych z wymianą instalacji c.o., w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. (...), ze względu na wniesienie wniosku przez osobę niebędąca stroną. Postanowienie organu drugiej instancji zapadło w wyniku rozpoznania zażalenia na to orzeczenie. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ pierwszej instancji zasadnie, na podstawie art. 61 a § 1 i art. 123 k.p.a., odmówił wszczęcia na wniosek (...) postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej robót budowlanych związanych z wymianą instalacji c.o., w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. (...). Organ wskazał, że obowiązujący od dnia (...) kwietnia 2011 r. przepis art. 61a k.p.a., wprowadzony ustawą z dnia (...) grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) ustanowił formę prawną odmowy wszczęcia postępowania. Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą zaś jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. Organ, wydając takie postanowienie, nie orzeka co do istoty sprawy. Organ stwierdził, że wnioskujący o wszczęcie przedmiotowego postępowania (...) nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Dochodził interwencji w sprawie robót budowlanych związanych z wymianą instalacji c.o., w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. (...). Wymiana instalacji c.o. dotyczy części wspólnych obiektu, za które odpowiedzialny jest właściciel budynku - (...). Sam fakt przebiegu ww. instalacji przez lokal pozostający własnością skarżącego, nie uzasadnia jego indywidualnego interesu prawnego, odrębnego od interesu (...). Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Skarżący nie jest stroną wnioskowanego postępowania w świetle ww. wskazań. Dodatkowo organ podkreślił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomieniem z dnia (...) listopada 2014 r. poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiotowej sprawie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniósł (...), dochodząc uchylenia zaskarżonego postanowienia. Podniósł, że nie zgadza się ze stanowiskiem organów obu instancji, ponieważ stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W doktrynie istnieje rozbieżność co do tego, kto stwierdza istnienie tego interesu prawnego. Zdaniem zwolenników koncepcji i subiektywnej decyduje o tym wola żądającego wszczęcia postępowania, zdaniem zwolenników koncepcji obiektywnej podstawą legitymacji jest obiektywnie istniejący stosunek materialnoprawny. Ponadto, cyt.: "K.p.a. przyznaje zdolność administracyjnoprawną wszystkim osobom fizycznym i prawnym. Osoby fizyczne, które nie posiadają zdolności do czynności prawnych działają przez swoich ustawowych przedstawicieli. Strony, które nie są osobami fizycznymi, działają przez swoich ustawowych lub statutowych przedstawicieli". Skarżący podkreślił, że przedmiotowe roboty budowlane oddziałują bezpośrednio na jego lokal mieszkalny - instalacja została poprowadzona także przez jego mieszkanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie zaskarżone i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji odpowiadają przepisom prawa. Skarżący żądał wszczęcia postępowania nadzoru budowlanego w zakresie oceny prawidłowości robót budowlanych polegających na wymianie rur c.o. w budynku przy ul. (...) zarzucił, że hydraulicy zamiast usunąć stare metalowe rury wpuścili w nie nowe rury plastikowe. Skarżący jest właścicielem wyodrębnionego lokalu mieszkalnego w budynku objętym inwestycją. Ogół właścicieli lokali budynku, w tym skarżący, tworzy wspólnotę mieszkaniową, reprezentowaną przez zarząd. Organ prawidłowo przedstawił prawne uwarunkowania zastosowania przepisu art. 61a § 1 k.p.a., który był podstawą postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Sąd podziela stanowisko organu, już we wstępnym badaniu wniosku skarżącego, zatem bez konieczności wszczęcia postępowania, można było ocenić, że wniosek nie pochodzi od strony postępowania. Postępowanie administracyjne może być wszczęte na wniosek strony lub z urzędu (art. 61 k.p.a.). Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). Interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., warunkujący możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego to wartość ochrony praw jednostki, określona przepisami prawa materialnego, jak i - w ograniczonym zakresie - przepisami prawa procesowego. O tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego, wynikiem którego może być zainteresowany, nie decyduje sama wola lub subiektywne przekonanie tej osoby, albo też dopuszczenie jej przez organ do udziału w tym postępowaniu, lecz okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego, pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Interes prawny ma bowiem charakter materialnoprawny, oparty jest więc na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym członkowie wspólnoty reprezentowani są na zewnątrz przez zarząd wspólnoty. Do odstąpienia od tej zasady może dojść wówczas gdy członek wspólnoty wykaże swój indywidualny interes prawny. Sąd podziela ocenę organów - taki stan nie miał miejsca w sprawie niniejszej. Interes skarżącego jest tożsamy z interesem ogółu właścicieli i polega na dążeniu do zapewnienia wykonania na terenie ich wspólnej nieruchomości robót budowlanych zgodnie z przepisami ustawy prawo budowlane oraz wydanymi na jej podstawie przepisami wykonawczymi. Instalacja c.o. stanowi części wspólne nieruchomości, także w zakresie w jakim biegnie w lokalu stanowiącym odrębną własność. W tym miejscu należy zauważyć, że podniesione przez skarżącego wątpliwości co do prawidłowości wykonania przedmiotowych robót budowlanych, choć nie skutkowały wszczęciem postępowania na jego wniosek, to jednak doprowadziły do wszczęcia z urzędu postępowania nadzoru budowlanego. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.