VII SA/Wa 552/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Stawecki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 kwietnia 2018 r. sprawy ze sprzeciwu L. K. i T. K. od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących L. K. i T. K. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "GINB"), decyzją z [...] stycznia 2018 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania A. W., A. D., D. G., B. B., M. B. i M. M. od decyzji Wojewody [...] (zwanego dalej "Wojewodą") z [...] października 2017 r., znak: [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę – uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Jako podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazano art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), dalej "k.p.a.". 2. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu [...] listopada 2015 r. Starosta [...] wydał decyzję nr [...], znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą L. K. (dalej zwanej "inwestorką" lub "skarżącą") pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w D., gm. D., przy ul. S., na działce o nr ewid. [...]. W dniu 18 sierpnia 2017 r. A. W., Kr. W., A. D., D. G., B. B., M. B. oraz M. M. (zwani dalej "wnioskodawcami") wystąpili o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2015 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w D. na działce o nr ewid. [...]. Wnioskodawcy wskazując posiadany interes prawny powołali się na prawo własności nieruchomości zlokalizowanych w sąsiedztwie zaprojektowanej inwestycji: A. W. i K. W. - dz. nr ewid. [...], A. D. - dz. Nr ewid. [...], D. G.- dz. nr ewid. [...], B. B. dz. nr ewid. [...], M. B. - dz. nr [...] oraz M. M. - dz. nr ewid. [...]. Wskazane działki zlokalizowane są w odległości od działki inwestycyjnej o nr ewid. [...] odpowiednio: dz. nr ewid. [...] - sąsiaduje bezpośrednio, dz. nr ewid. [...] - ok. 25 m, dz. nr ewid. [...] - ok. 50 m, dz. nr ewid. [...] - ok. 25 m, dz. nr ewid. [...] - ok. 50 m, dz. nr ewid. [...] - ok. 60 m. 3. Po wszczęciu na wniosek wnioskodawców, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2015 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej L. K. (dalej zwanej "inwestorką" lub "skarżącą") pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] przy ul. S. w D., gm. D., Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2017 r. wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył wszczęte postępowanie. Organ stwierdził, że wnioskodawcy nie posiadają interesu prawnego ze względu na brak normy materialnoprawnej, która stanowiłaby uzasadnienie dla przyznania im takiego interesu. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli wnioskodawcy. 4. Decyzją z [...] stycznia 2018 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu ww. odwołania, uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu GINB, przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał, że stosownie do art. 28 k.p.a. pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego. W związku z tym, wyrażenie "mieć interes prawny" oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby bądź żądania zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Cechą interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłanką stosowania przepisu prawa materialnego. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę interes prawny rozumiany w ww. sposób ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1331 ze zm.) zwanej dalej "pr.bud.", który jako przepis szczególny względem przywołanego art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jednocześnie, przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć, stosownie do art. 3 pkt 20 pr.bud., teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. Tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które są związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym je, dają właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości prawo do uczestniczenia w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Pismem z 13 grudnia 2017 r. GINB wezwał wnioskodawców do wykazania interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2015 r., a w szczególności do przesłania dokumentów potwierdzających ich tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania ww. inwestycji. Wnioskodawcy, poza A. W., odpowiedzieli na powyższe wezwanie pismem z 31 grudnia 2017 r., w którym wskazali, że są mieszkańcami i właścicielami wskazanych w nim nieruchomości. Do pisma nie dołączyli jednak żadnego dokumentu, potwierdzającego, że przysługuje im tytuł prawny do przywołanych tam działek, a więc GINB przyjął, że nie wykazali oni interesu prawnego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Natomiast wnioskodawczyni A. W. wywodziła swój interes prawny z przysługującego jej prawa współwłasności działki nr ewid. [...], położonej w miejscowości D. Powyższe potwierdza księga wieczysta KW Nr [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy dla [...] w P., V Wydział Ksiąg Wieczystych. Z analizy projektu budowlanego wynika, że działka nr ewid. [...], na której została zaprojektowana sporna inwestycja, graniczy bezpośrednio z działką nr ewid. [...] należącą do wnioskodawczyni. Wskazując na ograniczenia w zakresie zabudowy działki wnioskodawczyni wynikające z ustawy Prawo budowlane i aktów wykonawczych do tej ustawy, a związane z realizacją przedmiotowej inwestycji, GINB stwierdził, że projektowana inwestycja może wprowadzić ograniczenie w zagospodarowaniu działki o numerze ewid. [...] stanowiącej współwłasność wnioskodawczyni. Dlatego też w ocenie GINB, w zakresie dotyczącym ustalenia legitymacji wnioskodawczyni A. W., Wojewoda uchybił przepisom art. 105 § 1 k.p.a. i art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 pr.bud., co skutkowało wydaniem rozstrzygnięcia kasatoryjnego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. 5. Sprzeciw od decyzji GINB z [...] stycznia 2018 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L. K. i T. K. (zwani dalej łącznie "skarżącymi"), wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 104 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej względem decyzji Wojewody [...] z [...] października 2017 r. Tymczasem, zdaniem skarżących nawet w przypadku podzielenia poglądów przedstawionych przez organ drugiej instancji, ww. decyzja Wojewody [...] w podstawowym zakresie odpowiadała prawu (oczywisty, niesporny brak legitymacji czynnej wszystkich podmiotów innych niż A. W.), a konieczne było jedynie rozważenie legitymacji czynnej do udziału w przedmiotowej sprawie przez A. W., b) art. 28 ust. 2 pr.bud. w zw. z art. 3 pkt 20 pr.bud., w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że interesem prawnym w udziale w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę dysponuje każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w odległości 8 m od zewnętrznej ściany domu jednorodzinnego, jeżeli ściany takiego domu nie są ścianami oddzielenia przeciwpożarowego. Tymczasem, zdaniem skarżących oddziaływanie inwestycji w każdej sprawie należy oceniać indywidualnie, w szczególności przy uwzględnieniu, w zakresie domów jednorodzinnych, brzmienia § 272 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis ten bezpośrednio odsyła do § 12 rozporządzenia, z pominięciem § 271, c) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia z urzędu adekwatnego postępowania dowodowego w kierunku ustalenia cech zewnętrznych ścian domu jednorodzinnego inwestorów. Ustalenie takich cech nie mogło się odbyć wyłącznie na podstawie analizy projektu, lecz wymagało precyzyjnych obliczeń (w ogóle nieuwzględnionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) z wykorzystaniem wiedzy specjalistycznej, przeprowadzenia postępowania obejmującego badanie źródeł osobowych i oględziny miejsca. Należało też pominąć uprzednie naruszenie przepisów prawa materialnego w związku z art. 138 § 2 k.p.a. Nie powinno się też przyjmować, że w każdym przypadku budowy domu jednorodzinnego bez ścian zewnętrznych będących ścianami oddzielenia pożarowego, każdy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości znajdującej się w odległości 8 m od takiej zewnętrznej ściany dysponuje legitymacją czynną do udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. i zaniechanie zastosowania § 272 ust. 2 cytowanego rozporządzenia (lex specialis względem § 271 w przypadku budynków mieszkalnych jednorodzinnych). Naruszenie przepisów prawa materialnego polegało – zdaniem skarżących – na przyjęciu, że przytoczony przepis rozporządzenia kształtuje materialny skonkretyzowany interes prawny każdego sąsiada będącego właścicielem nieruchomości położonej w odległości 8 m od ścian budynku, które nie są ścianami oddzielenia przeciwpożarowego. Stanowi to nieuzasadnione zakwestionowanie utrwalonej praktyki stosowania prawa, że w przypadku budowy domu jednorodzinnego usytuowanego na działce zgodnie z § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia, tj. w przypadku usytuowania domu rodzinnego w odległości 3 lub 4 m (w zależności od otworów okiennych) od granicy działki sąsiedniej. Przyjęta wykładnia oznaczałaby, że tylko w przypadku posadowienia domu jednorodzinnego w odległości powyżej 8 m od granicy działki sąsiedniej daje możliwość zamknięcia oddziaływania obiektu na teren danej działki budowlanej. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali m.in., że organ niesłusznie zastosował art. 138 § 2 k.p.a. uchylając decyzję organu pierwszej instancji w całości, podczas gdy tylko w stosunku do jednego podmiotu organ wyraził pogląd, że może on posiadać potencjalny interes prawny. Skarżący nie zgodzili się także z oceną posiadania przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności udzielenia pozwolenia na budowę w oparciu o przedstawiony w nim obszar oddziaływania spornej inwestycji. W ocenie skarżących przedstawiona przez organ wykładnia art. 28 ust. 2 pr.bud. nie ma podstaw w tym przepisie, ani w przepisach przywołanego wcześniej rozporządzenia. 6. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego – w odpowiedzi na skargę – wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 7. Na wstępie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.) zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli jednocześnie naruszenie to miało, bądź mogło mieć, wpływ na wynik sprawy. Przeciwnie, jeśli nie zostanie stwierdzone naruszenie prawa przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję, decyzja pozostaje w obrocie prawnym a skarga podlega oddaleniu. 8. Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w związku z wniesieniem przez skarżących sprzeciwu od zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw (dalej "sprzeciw od decyzji"). Na podstawie art. 64e k.p.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Konsekwentnie, zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu, albo na wniosek strony, o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Z kolei, stosownie do art. 151a § 2 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji, sąd oddala sprzeciw. W związku z powyższym, w razie rozpoznawania przez sąd sprawy ze sprzeciwu od decyzji, dokonywana przez sąd kontrola jest ograniczona. Sąd nie rozstrzyga więc, jak w przypadku skarg, tj. w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Ocenie sądu podlega tylko prawidłowe zastosowanie przez organ art. 138 § 2 k.p.a., a więc, czy w analizowanej sprawie organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do istoty. Wydany w oparciu o akta sprawy wyrok sądu ma więc charakter formalny w tym znaczeniu, że sąd nie odnosi się do zagadnień merytorycznych i nie przesądza o uprawnieniach lub obowiązkach stron (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3011/17, LEX nr 2 408 525). W niniejszej sprawie, po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału oraz rozważeniu stanowisk stron i podniesionych przez nie argumentów, Sąd stwierdził, że sprzeciw Li. K. i T. K.od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2018 r. uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, jest uzasadniony. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wydanie decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym, a zatem nie może być ona podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3180/15, LEX nr 2 441 452). Użyty w przywołanym przepisie zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", jest zwrotem ocennym. Należy przyjąć, że stwierdzenie koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy oznacza konieczność przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2017 r., sygn. akt II OSK 341/16, LEX nr 2 423 038). Pamiętać przy tym należy, że organ odwoławczy ma zawsze możliwość uzupełnienia materiału dowodowego, niemniej ma ona charakter ograniczony, ponieważ nie może polegać na gromadzeniu nowych dowodów, czynieniu nowych ustaleń faktycznych i ich ocenie, jeżeli mają one istotny wpływ na wynik postępowania i ich rozważenie wymaga podjęcia przez organ odwoławczy szeregu czynności procesowych (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 października 2017 r., sygn. akt II OSK 263/16, LEX nr 2 399 108). Podkreślenia wymaga też, że regułą jest orzekanie przez organ odwoławczy w sposób reformatoryjny, zaś tylko w ograniczonym zakresie organ ten ma kompetencje kasatoryjne. Organ odwoławczy nie może się ograniczyć tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, ale powinien ponownie rozstrzygnąć sprawę. Przy czym, ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy obowiązany jest usunąć naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ pierwszej instancji. Kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych organu pierwszej instancji, polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Jeżeli więc organ odwoławczy ponownie rozpatrując sprawę nie usunie naruszeń przepisów prawa, które nastąpiło przy rozpatrzeniu sprawy przez organ pierwszej instancji, to decyzja organu odwoławczego będzie decyzją wadliwą (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3441/15, LEX nr 2 395 863). 9. W niniejszej sprawie GINB stwierdził, stosując art. 138 § 2 k.p.a., że organ pierwszej instancji w sposób niewystarczający wyjaśnił okoliczności sprawy, mające istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a decyzja Wojewody z [...] października 2017 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. Sąd nie podzielił przywołanego stanowiska GINB uznając, że w prowadzonym przed organem pierwszej instancji postępowaniu nie zaistniały żadne wady, które czyniłyby niemożliwym rozpoznanie sprawy merytorycznie w postępowaniu odwoławczym z uwzględnieniem zasady wynikającej z art. 15 k.p.a. Zdaniem Sądu, organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w stopniu wystarczającym do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie przez organ odwoławczy. Wskazać przy tym należy, że argumentacja powołana w zaskarżonej decyzji potwierdza ten fakt, skoro GINB nie tylko ocenił akta postępowania prowadzonego przed Wojewodą, ale również niemal przesądził, jak należało ocenić legitymację stron wnioskujących o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2015 r., przede wszystkim A. W., opierając się tylko na materiale dowodowym, zgromadzonym przez Wojewodę. Organ odwoławczy nie uznał więc za konieczne uzupełnienie go w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Za koniecznością wydania decyzji kasatoryjnej nie przemawiały także, poczynione przez GINB, ustalenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego. Rozważania te były konsekwencją oceny obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji w odniesieniu do potencjalnej zabudowy działki ww. wnioskodawczyni, a więc mieściły się w zakresie ponownej oceny sprawy, dokonywanej przez organ odwoławczy i umożliwiały wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. Ponadto, o konieczności zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może stanowić odmienna od przedstawionej w decyzji organu pierwszej instancji ocena merytoryczna akt sprawy. Należy podkreślić, że wydanie decyzji kasatoryjnej stanowi wyjątek od zasady, zgodnie z którą organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznania sprawy co do istoty. Przyczyny, dla których organ odwoławczy może wydać tego rodzaju rozstrzygnięcie muszą wynikać z przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Konieczne jest więc, aby w wyniku stwierdzonych i realnie istniejących wad postępowania przed organem pierwszej instancji, lub wad tkwiących w decyzji, konieczne było ponowne przeprowadzenie postępowania. W niniejszej sprawie nie było podstaw do uznania, że stan faktyczny sprawy wyczerpuje dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a., a przez to nie pozwala na wydanie merytorycznej decyzji przez organ drugiej instancji. 10. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151a powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a.