VII SA/Wa 554/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Protokolant spec. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją, znak: [...]z dnia [...].122016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].10.2016 r., znak: [...] odmawiającą uchylenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w[...]z dnia [...].09.2011 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...]w [...]z dnia [...].06.2011 r. znak: [...] nakazującą G.K. rozbiórkę samowolnie pobudowanych: nieużytkowanego budynku mieszkalnego oraz gospodarczego – szopy drewnianej, składającej się z dwóch pomieszczeń, położonych na posesji przy ul. [...]w [...] na granicy z posesją przy ul. [...]. Organ odwoławczy wskazał, że postępowanie wznowieniowe zostało wszczęte z uwagi na powołanie się przez G. K. na podstawę wznowienia określoną w art. 145 § 1 k.p.a. z zachowaniem warunku wniesienia podania w terminie wynikającym z art. 148 § 1 k.p.a. Nową okolicznością faktyczną w sprawie, wskazaną przez wnioskodawczynię, jest pogorszenie się stanu technicznego obiektów, który wskazuje na niemożność wykonania decyzji rozbiórkowej. Stan ten nie istniał w chwili wydania decyzji, a zatem nie mógł być znany lub nieznany organowi powiatowemu. Organ wskazał, że powołane okoliczności nie wypełniają przesłanki zawartej w art. 145 § 1 pkt 5, natomiast pogarszający się stan techniczny obiektów wynika z faktu niewykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] w [...]z dnia [...].06.2011 r., nakazującej G. K. rozbiórkę samowolnie pobudowanych: nieużytkowanego budynku mieszkalnego oraz gospodarczego – szopy drewnianej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca G. K. wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także decyzji ją poprzedzającej, zarzucając: 1. obrazę przepisów postępowania, która miała istotny wpływ na wydane orzeczenie przez naruszenie dyspozycji art. 6,7,8,9,10,11 k.p.a., przez niezrozumiałe odstąpienie od konieczności wznowienia postępowania pomimo dopełnienia warunków wniesienia skargi o wznowienie postępowania w terminie wynikającym z art. 148 § 1 k.p.a. oraz powołania przesłanki stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania określonego w art. 145 § 1 k.p.a., a także wykazanie przez skarżącą, iż postępowanie stanowiące podstawę wznowienia było dotknięte kwalifikowanymi wadami, o których mowa w art. 145 § 1 oraz 145a k.p.a. i art. 145b k.p.a., 2. w szczególności rażące naruszenie art. 7 k.p.a., tj. złamanie zasady ogólnej, iż organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, 3. rażące naruszenie art. 9 k.p.a., który stanowi, iż organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, 4. rażące naruszenie art. 89 k.p.a. poprzez oddalenie wniosku przez organ I i II instancji przeprowadzenia rozprawy administracyjnej co do wykazania nowych, istotnych okoliczności faktycznym mających wpływ na konieczność wznowienia postpowania, a także odmowa przeprowadzenia wizji lokalnej co do stanu technicznego budynku objętego decyzją nakazującą rozbiórkę, tym samym jaskrawy i rażący błąd w ustaleniach faktycznych polegający na błędnym, nierzetelnym i niewnikliwym ustaleniu stanu faktycznego, polegający na schematycznym przyjęciu, iż stan techniczny w roku 2011 był stanem pogarszającym się, zatem wniosek zarzut, iż rozbiórka jest możliwa zdaniem organu jest chybiony i nie stanowi istotnej okoliczności faktycznej dla sprawy. W dniu wydania decyzji organu, podczas gdy strona inwestor wskazywała jednoznacznie, wprost i bezpośrednio, że dla ustalenia obecnego stanu faktycznego, koniecznym jest przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, po drugie przeprowadzenie ekspertyzy technicznej na okoliczność, czy można dokonać rozbiórki przed. obiektu budowlanego będącego w sąsiedztwie budynku należącego do P.M.. Tym samym jednostronne, krzywdzące i niczym nie poparte ustalenie, iż "pogarszający się stan techniczny obiektów wynika z faktu niewykonania przez skarżącą decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...]w [...]z dnia [...].06.2011 r. nakazującej p. G. K. rozbiórkę samowolnie pobudowanych budynków". Skarżąca w uzasadnieniu skargi wskazywała, że stan budynku organ powinien oceniać na czas złożenia wniosku o wznowienie postępowania , tj. styczeń 2016 r., a nie na czas wydania decyzji rozbiórkowej w 2011 r. Aby aktualny stan techniczny został ustalony skarżąca wniosła o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej i o przeprowadzenie analizy technicznej przez właściwego uprawnionego biegłego celem ustalenia , czy wykonanie rozbiórki nie spowoduje zawalenia się budynku sąsiada – uczestnika postępowania P. M., ponieważ ściana nośna jego budynku nie istnieje, a wykonanie rozbiórki mogłoby spowodować katastrofę budowlaną tego obiektu. Skarżąca wskazywała, że budynek sąsiada został tak wykonany, iż wykorzystuje on konstrukcję budynku skarżącej, posiada trzy ściany, natomiast ściana graniczna z budynkiem skarżącej nie jest ścianą nośną i nie ma fundamentu. Organ, a także uczestnik postępowania P. M. wnieśli o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości prze kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy – wówczas, w zależności od rodzaju naruszenia, sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżone decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga została oddalona, ponieważ zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Po wznowieniu postępowania organ administracji zobowiązany jest zbadać, czy w sprawie wystąpiła podstawa wznowienia wskazana w postanowieniu o wznowieniu postępowania. Dopiero, gdy okaże się, że istotnie w sprawie zaistniała wskazana przez wnioskodawcę podstawa wznowienia organ uprawniony jest do rozpatrzenia sprawy co do istoty, czyli ponownego rozpatrzenia sprawy i dokonania merytorycznej oceny decyzji ostatecznej. W przypadku przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. konieczne jest nie tylko, aby nowy dowód lub nowa okoliczność istniały w dniu wydania decyzji i nie były znane organowi administracji, ale także, aby były one istotne dla sprawy. Okolicznością faktyczną lub dowodem istotnym dla sprawy jest natomiast taka okoliczność lub taki dowód, które mogły mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Innymi słowy, to taka okoliczność lub taki dowód, które mogłyby doprowadzić do wydania decyzji, co do swej istoty, odmiennej od rozstrzygnięcia dotychczasowego (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 226/12, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 10 marca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 960/16, z dnia 12 sierpnia 2012 r., sygn. akt V SA /Wa 946/14. Niepublikowane, Dostępne: http;//orzeczenia.nsa.gov.pl; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 25 czerwca 1985 r. sygn. akt I SA 198/85.ONSA z 1985 r., nr 1, poz. 35 i z dnia 6 stycznia 1998 r. sygn. akt IV SA 1302/97. Niepublikowany. Dostępny: Lex nr 43148). W toku postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, zakończonego decyzją o nakazie rozbiórki, zainicjowane zostało postępowanie legalizacyjne. Nie zostało ono zakończone pozytywnie dla skarżącej wobec niewykonania nałożonych obowiązków. Wnioskodawczyni wskazała podstawę wznowienia postępowania, wynikającą z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. pojawienie się istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych – pogorszenie stanu technicznego obiektu, który w chwili obecnej uniemożliwia przeprowadzenie robót rozbiórkowych, albowiem grozi katastrofą budowlaną, także budynku znajdującego się na sąsiedniej działce przy ul. [...]w [...]. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Przez "nową okoliczność istotną" dla sprawy – w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. – należy rozumieć taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, iż w sprawie zapadłaby decyzja, co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego. Jak trafnie wskazał organ chodzi zatem o okoliczności istotne w takim znaczeniu, że ich istnienie lub brak bezpośrednio wpływają na treść rozstrzygnięcia. Okoliczności te muszą więc być prawotwórcze, z punktu widzenia znajdującego zastosowanie w sprawie przepisu prawa materialnego. Wskazana prze wnioskodawczynię okoliczność, tj. pogarszający się stan techniczny obiektów, których rozbiórkę nakazano decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] w [...] z dnia [...].06.2011 r., znak: [...], utrzymaną w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...].09.2011 r., znak: [...], nie stanowi podstawy wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. obligującej do wznowienia postępowania co do istoty sprawy. Zasadnie stwierdził organ, że ustalony stan faktyczny na dzień wydania ww. decyzji przez organ I i II instancji, w tym stan techniczny przedmiotowych budynków, stanowił m.in. podstawę do wydania nakazu ich rozbiórki, a ulegający pogorszeniu stan techniczny jest konsekwencją niewykonania decyzji od 2011 r., zatem okoliczność ta nie stanowi nowej okoliczności faktycznej istotnej dla sprawy istniejącej w dniu wydania decyzji ostatecznej, która nie była znana organowi, który wydał tę decyzję. Organ trafnie zauważył, że w aktach sprawy organu I instancji znajduje się przedłożona w dniu [...].04.2011 r. do Powiatowego Inspektoratu przez pełnomocnika p. G. K., opinia o stanie technicznym przedmiotowych budynków gospodarczo-mieszkalnego i kotłowni oraz szop drewnianych, sporządzona w marcu 2011 r. przez mgr. inż. D. S., upr. bud. [...]. Wnioski autora ww. opinii mówią o złym stanie technicznym ocenianych obiektów w stopniu zagrażającym zdrowiu i życiu przebywających w nich ludzi, w związku z czym należy dokonać ich rozbiórki. Także z opinii Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...].08.2010 r. wynika, iż usytuowanie drewnianego budynku gospodarczego, znajdującego się na działce przy ul. [...]w [...], w stosunku do budynku mieszkalnego, znajdującego się na sąsiedniej działce przy ul. [...], nie spełnia wymagań zawartych w § 271 ust. 1 i 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, powodując zagrożenie pożarowe. Jak zauważył organ powiatowy, organ I instancji w decyzji nakazującej rozbiórkę ustalił szczegółowe warunki zabezpieczenia terenu rozbiórki i prowadzenia robót rozbiórkowych oraz szczególne warunki dotyczące nadzoru na placu rozbiórki, m. in. nakazał prowadzić roboty rozbiórkowe pod nadzorem osoby uprawnionej, co wyklucza spowodowanie katastrofy budowlanej podczas wykonywania rozbiórki. Organ nadzoru budowlanego orzekł o konieczności nakazania rozbiórki na podstawie dokonanych ustaleń faktycznych w sprawie, nie wskazał natomiast sposobu jej realizacji, gdyż powinien on być dostosowany do aktualnej sytuacji. Pogarszający się stan techniczny obiektu jest procesem rozłożonym w czasie, a wznowienie postępowania na podstawie okoliczności, które miały miejsce po wydaniu decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 23 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 914/13). Wyżej przedstawione ustalenia organu powiatowego zasadnie prowadziły do wniosku, że powołana przez skarżącą okoliczność pogorszenia się stanu technicznego obiektów nie stanowi zaistnienia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. Organ w tej sytuacji, po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyny wznowienia, odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt. 1 k.p.a. z uwagi na brak podstaw do uchylenia z art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. Obaw skarżącej, dotyczących budynku uczestnika postępowania, nie podziela zainteresowany P. M., który wniósł o oddalenie skargi. Natomiast należy zauważyć, że niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia uzasadniało orzeczenie rozbiórki obiektów decyzja rozbiórkową w 2011 r. Przeprowadzenie rozbiórki z zachowaniem warunków bezpieczeństwa zostało w tej decyzji zabezpieczone nakazaniem prowadzenia robót pod nadzorem osoby uprawnionej. Skarżąca została więc zobowiązana przez organ do skorzystania z opinii osoby uprawnionej, co do sposobu przeprowadzenie robót rozbiórkowych i prowadzenia tych robót pod jej nadzorem. Z powyższych względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.