VII SA/Wa 555/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przedmiotem skargi wniesionej przez M.L., reprezentowaną przez Z. P. (matkę), jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z (...) stycznia 2010 r. nr (...) umarzająca -w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), postępowanie odwoławcze z odwołania M.L. od decyzji Wojewody (...) z dnia (...) października 2009 r. Postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją zainicjowane zostało pismem Z. P. z (...) czerwca 2004 r. skierowanym do Wojewody (...). We wskazanym piśmie Z. P. powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wniosła o uchylenie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w (...) z (...) sierpnia 1998 r. znak (...)stanowiącej pozwolenie na przebudowę i modernizację budynku położonego w (...) przy ul. (...) na działce o nr ew. (...). Pismem z 17 grudnia 2007 r. Wojewoda (...) zawiadomił strony o wszczęciu na żądanie Z. P. postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w (...). Następnie, decyzją z (...) lutego 2008 r. Wojewoda (...) odmówił stwierdzenia nieważności badanego aktu administracyjnego. Po rozpatrzeniu odwołania Z. P., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu (...) czerwca 2008 r. wydał decyzję, którą w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku Z. P. o stwierdzenie nieważności decyzji z (...) sierpnia 1998 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę, Wojewoda (...) w dniu (...) października 2009 r. wydał decyzję, którą na podstawie art. 28, art. 105 § 1 i art. 157 § 2 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu wskazał, iż podmiot żądający stwierdzenia nieważności decyzji musi posiadać interes prawny w postępowaniu w sprawie kwestionowanej decyzji. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza zaś ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa materialnego, który formułuje publiczne prawa (obowiązki) podmiotu. Wyjaśnił, iż w niniejszej sprawie takim przepisem jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Według tego przepisu stronami w postępowaniu o pozwolenie na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. I dalej wyjaśnił, iż brak interesu prawnego osoby żądającej stwierdzenia nieważności powoduje niedopuszczalność rozpoznania i rozstrzygnięcia takiej sprawy. W takim przypadku winna być wydana decyzja o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Natomiast w sytuacji stwierdzenia tej okoliczności w toku postępowania, uzasadnione jest wydanie decyzji umarzającej postępowanie. Ta ostatnia sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż Z. P. nie przysługuje przymiot strony. Według wypisu z rejestru gruntów nie jest ona właścicielką działki o nr ew. (...) (przylegającej do działki inwestorów). Właścicielem tej nieruchomości jest M. L. Innymi słowy Wojewoda (...) stwierdził, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności stało się bezprzedmiotowe z powodu braku interesu prawnego podmiotu wnoszącego żądanie w tej sprawie. Odwołanie od ww. decyzji zostało wniesione przez M. L. reprezentowaną przez Z. P.. W treści odwołania Z. P. podniosła, iż działka (o nr ew. (...)) stanowiła własność jej oraz jej męża S. L. Po śmierci S. L. i na podstawie aktu notarialnego z (...) sierpnia 2004 r. jedyną właścicielką nieruchomości została jej córka – M. L. Równocześnie z podpisaniem umowy o dział spadku i zniesienie współwłasności, aktem notarialnym z (...) sierpnia 2004 r. zostało podpisane pełnomocnictwo upoważniające Z. P. do wszelkich działań związanych z ww. nieruchomością. W konsekwencji Z. P. stwierdziła, iż od nabycia przedmiotowej nieruchomości do dnia dzisiejszego nie było okresu, w którym nie posiadałaby prawa do reprezentowania spraw związanych z ww. posiadłością, czy to jako właścicielka, czy też jako pełnomocnik obecnej właścicielki. Decyzją z (...) stycznia 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu ww. odwołania, umorzył postępowanie odwoławcze. Stwierdził w uzasadnieniu orzeczenia, iż decyzja Wojewody (...) nie rozstrzyga o interesie odwołującej się M. L. Tym samym nie posiada ona legitymacji do udziału w charakterze strony w postępowaniu odwoławczym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca M. L. reprezentowana przez Z. P. wniosła o uchylenie obu decyzji wydanych w sprawie. Skarżąca wywiodła w treści skargi, iż na mocy art. 30 § 4 k.p.a. wraz z nabyciem prawa własności do działki o nr ew. (...) wstąpiła w toczące się lub wywołane wcześniej przez poprzedników prawnych postępowania. I dalej wskazała, iż jest jedyną osobą uprawnioną do wniesienia odwołania od decyzji kończącej postępowanie nieważnościowe wszczęte w 2004 r., a wywołane przez ówczesną współwłaścicielkę ww. działki, którą w pełni popiera. W konsekwencji, podnosząc naruszenie sprawie w sposób rażący art. 30 § 4 k.p.a. stwierdziła, iż jej skarga jest słuszna i zasługuje na uwzględnienie. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zarzut w niej podniesiony dotyczący naruszenia art. 30 § 4 k.p.a. uzasadniał uchylenie obu orzeczeń wydanych w sprawie, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Pismem z 28 czerwca 2004 r. Z. L. zażądała -powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.- wzruszenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w (...) z (...) sierpnia 1998 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Inwestycja, której dotyczyła kwestionowana decyzja została zlokalizowana na działce o nr ew. (...) w (...), bezpośrednio sąsiadującej z działką o nr ew. (...), której właścicielami w dacie wydawania tej decyzji byli Z. P.) oraz jej mąż S. L. W postępowaniu zakończonym ww. decyzją z (...) sierpnia 1998 r. oboje potraktowani zostali jako strony postępowania. W postępowaniu kontrolowanym organ I instancji orzekając ponownie w sprawie w dniu (...) października 2009 r. -na skutek uchylenia poprzedniej merytorycznej decyzji tego organu przez organ odwoławczy- odmówił Z.P. przymiotu strony i umorzył postępowanie z jej wniosku. Wskazał, że według wypisu z rejestru gruntów sporządzonego na dzień 14 września 2009 r. właścicielem działki ww. nr ew. (...) jest wyłącznie M. L. Odwołując się od tej decyzji M. L. zarzuciła naruszenie przepisów procesowych poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Wskazała, iż na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w (...) z (...) kwietnia 2004 r. sygn. akt (...) wydanego w przedmiocie nabycia spadku, po śmierci ojca stała się wraz matką Z. P. współwłaścicielką działki o nr Ew. (...) w (...). Wskazała też, że na mocy aktu notarialnego umowy działu spadku oraz zniesienia współwłasności z (...) sierpnia 2004 r. stała się jedyną właścicielką ww. gruntu, a matka Z. P. jej pełnomocnikiem we wszystkich sprawach z tym gruntem związanych. Do odwołania załączyła kserokopię aktu notarialnego z (...) sierpnia 2004 r. umowy zniesienia współwłasności i wymienione pełnomocnictwo również sporządzone w formie aktu notarialnego w tej samej dacie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż nie może merytorycznie tego odwołania rozpatrzeć, albowiem wniosła go osoba nie mająca interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji odnoszącej się do interesu prawnego innej osoby, tj. Z. P.. Dokonując takiej oceny Główny Inspektor całkowicie zbagatelizował okoliczności przywołane w odwołaniu. To zaś skutkowało -w ocenie Sądu- nie tylko wydaniem wadliwego rozstrzygnięcia przez ten organ w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., ale także pozostawieniem w obrocie prawnym błędnej decyzji Wojewody (...) wydanej na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W kontekście przywołanych okoliczności należało zaś rozważyć, czy M. L, która na skutek umowy znoszącej współwłasność zawartej z Z. L. stała się jedyną właścicielką działki nr ew. (...), nie ma w sprawie interesu prawnego, w tym tak do zaskarżenia decyzji Wojewody (...) (umarzającej postępowanie z wniosku poprzedniej współwłaścicielki ww. działki) jak i do żądania w sprawie w miejsce Z. P. stwierdzenia nieważności decyzji z 1998 r. Okoliczności wynikające z odwołania należało bowiem ocenić w kontekście art. 30 § 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. W prawie publicznym generalnie obowiązującą regułą jest, że uprawnienia i obowiązki mają charakter osobisty. Od tej reguły art. 30 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadza jednak wyjątek w postaci tzw. następstwa proceduralnego, będącego rezultatem następstwa prawnego. Może być ono skutkiem bądź śmierci osoby fizycznej lub likwidacji osoby prawnej albo innej jednostki organizacyjnej będącej stroną postępowania, bądź też może być wynikiem czynności prawnej (dotyczącej głównie przedmiotu postępowania). W sytuacjach określonych w tym przepisie, w toku postępowania ulega zmianie podmiot działający jako strona oraz treść jego tytułu do udziału w sprawie. W postępowaniu administracyjnym dopuszczalność następstwa uzależniona została od łącznego zaistnienia trzech przesłanek. Pierwszą stanowi rodzaj sprawy, będącej przedmiotem postępowania. Spełnienie drugiej wymaga zajścia zdarzenia w postaci "zbycia prawa" lub "śmierci strony". Dla realizacji trzeciej niezbędne jest, aby zdarzenie wypełniające przesłankę drugą nastąpiło w określonych granicach czasowych, tj. "w toku postępowania". Dostrzegając powyższe wskazać trzeba, iż Wojewoda (...) orzekając w sprawie za bezsporne przyjął, iż działka o nr ew. (...) w (...) znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu objętego kwestionowaną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w (...). Przyjął tym samym, że właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca tej nieruchomości na podstawie art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego będzie miał interes prawny w zakwestionowaniu w trybie nadzwyczajnym ww. decyzji i objętej nią inwestycji zlokalizowanej na działce o nr ew. (...) w (...). Z akt administracyjnych bezspornie wynika natomiast, iż żądając (w dniu (...) lipca 2004 r. – data wpływu wniosku do organu) wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym dotyczącym ww. rozstrzygnięcia, Z. P. była współwłaścicielką działki o nr ew. (...). Mogła więc skutecznie takie żądanie złożyć. Dopiero na podstawie aktu notarialnego z (...) sierpnia 2004 r. (a więc po złożeniu wniosku wymagającego załatwienia decyzją) jedyną właścicielką działki pozostała jej córka – M. L.. Z tym też dniem Z. P. utraciła interes prawny w sprawie. Nie oznacza to jednak -w okolicznościach sprawy- iż wykluczone jest dalsze prowadzenie postępowania (jak to przyjął Wojewoda (...). Następcą prawnym Z. P., na skutek czynności prawnej mającej miejsce w dniu (...) sierpnia 2004 r., stała się M. L. Jeżeli tylko wyrażała taką wolę, mogła ona stać się również następcą proceduralnym powyżej wymienionej w niniejszej sprawie, na podstawie wskazanego art. 30 § 4 k.p.a. Mogła więc -jako podmiot wstępujący w jej miejsce- skutecznie wnieść odwołanie od decyzji umarzającej postępowanie z wniosku Z. P. oraz mogła też domagać się merytorycznego załatwienia wniosku o stwierdzenie nieważności. Konkludując, Sąd uznał, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zbyt powierzchownie przeprowadził postępowanie wstępne w sprawie i błędnie w konsekwencji przyjął, że odwołanie M. L. od decyzji dotyczącej Z. P. nie może być merytorycznie rozpatrzone. Pomijając art. 30 § 4 k.p.a. i okoliczności wynikające akt sprawy, w tym z odwołania, organ ten wydał wadliwe orzeczenie poprzez odmówienie M.L. udziału w postępowaniu w miejsce jej matki Z. P.. Błędne orzeczenie zostało wydane również przez Wojewodę (...). Z materiału dowodowego jakim dysponował ten organ bezspornie wynikało, iż na skutek czynności prawnej obecnym właścicielem działki o nr ew. (...) jest M. L. W dacie złożenia wniosku przez Z. P. była ona współwłaścicielką działki o nr ew. (...) w (...), a w toku postępowania stała się jedyną właścicielką tej działki. Okoliczność ta znana organowi (o czym świadczy chociażby uzasadnienie decyzji Wojewody (...)) winna być oceniona w kontekście art. 30 § 4 k.p.a. Brak analizy sprawy w tym zakresie doprowadził Wojewodę (...) do co najmniej przedwczesnego umorzenia postępowania w sprawie i naruszenia nie tylko ww. przepisu, ale także art. 8 i art. 9 k.p.a., i w konsekwencji art. 105 § 1 tej ustawy. Stwierdzając, iż Z.P. utraciła interes prawny w sprawie (albowiem przestała być współwłaścicielem działki) oraz mając na względzie, iż postępowanie prowadzone było na jej wniosek należało ustalić, czy jej następca prawny wstępuje w jej miejsce i podtrzymuje wniesione przez nią żądanie stwierdzenia nieważności decyzji. Należało więc ustalić, czy na podstawie art. 30 § 4 k.p.a. nie ulega w sprawie zmianie podmiot działający jako strona i zarazem wnioskodawca tego postępowania. Umorzenie postępowania bez ustalenia powyższego należy uznać za nieprawidłowe, naruszające ww. art. 8 i art. 9, jak również art. 7 k.p.a. Na marginesie trzeba wskazać, iż z treści skargi wynika, że M. L. zainteresowana jest merytorycznym załatwieniem sprawy i wniosek złożony przez jej poprzednika prawnego (tj. matkę) w pełni popiera i w całości podtrzymuje. Z tych też powodów Sąd za konieczne uznał uchylenie obu decyzji wydanych w sprawie. Orzekając ponownie Wojewoda (...) -uwzględniając powyżej poczynione uwagi Sądu na tle art. 30 § 4 k.p.a.- winien wezwać M.L.do wskazania, czy wstępuje w postępowanie w miejsce Z. P. Wprawdzie w treści skargi M.L. wskazała, iż podtrzymuje żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, niemniej winna to uczyć w sposób wyraźny w toku postępowania administracyjnego (prowadzonego na wniosek jej poprzednika prawnego). W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 i art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.