VII SA/Wa 557/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, , Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2010 r. sprawy ze skargi [...] Spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Sygnatura akt VII SA/Wa 557/10 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] grudnia 2009r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania [...] Spółki [...] Spółki z o.o. — Oddział Zakład [...] W., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].11.2009r., stwierdzającą nieważność decyzji PINB W. z dnia [...] października 2006r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...].11.2009 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, stwierdził nieważność decyzji PINB W. z dnia [...].10.2006 r., nakazującej M. Z. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości poprzez zlikwidowanie kolizji przyłącza gazowego z lokalizacją rozbudowanego budynku mieszkalnego, w części garażowej (garaż na czynnym przyłączu gazowym) na terenie działki nr [...] z obrębu [...] przy ul L. [...] w W. [...] Spółka [...] sp. z o.o. — Oddział Zakład [...] W., od w/w decyzji złożyła odwołanie. Po rozpatrzeniu odwołania organ odwoławczy stwierdził, że art. 156 § 1 Kpa wymienia enumeratywnie przesłanki stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej służy eliminacji z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć wydawanych w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego i obowiązującego systemu prawnego. Pismem z dnia 15.05.2006 r., [...] Spółka [...] sp. z o.o. — Oddział Zakład [...] W. poinformowała PINB W. o kolizyjnym usytuowaniu budynku mieszkalnego na czynnym przyłączu gazowym na -1- terenie działki nr [...] przy ul. L. [...] w W. Czynności kontrolne przeprowadzone przez pracowników organu powiatowego w dniu 20.06.2006r. wykazały kolizję przyłącza gazowego z lokalizacją rozbudowanego budynku mieszkalnego, w części garażowej (garaż na czynnym przyłączu gazowym) na terenie w/w działki. Decyzją z dnia [...].10.2006r., PINB W. nakazał, w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane M. Z. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości poprzez zlikwidowanie kolizji przyłącza gazowego z lokalizacją rozbudowanego budynku mieszkalnego, w części garażowej (garaż na czynnym przyłączu gazowym) na terenie działki nr [...] z obrębu [...] przy ul. L. [...] w W.). Decyzją z dnia [...].11.2009 r., [...] WINB, po rozpatrzeniu wniosku M. Z., stwierdził nieważność w/w decyzji PINB W. z dnia [...].10.2006 r. W ocenie organu wojewódzkiego, wydając badaną decyzję, PINB W. rażąco naruszył art. 66 Prawa budowlanego z 1994 r. W judykaturze sądowo-administracyjnej przyjmuje się, że cechą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 Kpa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił pogląd organu wojewódzkiego, iż został rażąco naruszony art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W dalszej części uzasadnienia organ przywołał treść tego przepisu i wskazał, że przepis znajduje się w rozdziale zatytułowanym "utrzymanie obiektów budowlanych" i służy usunięciu nieprawidłowości wynikłych bądź powstałych w trakcie użytkowania obiektu, a więc po oddaniu obiektu do użytkowania. W dacie wydania decyzji sporny obiekt nie był jeszcze oddany do użytku. Nadto, jak wynika z analizy znajdujących się w aktach sprawy dokumentów obiekt był realizowany na podstawie decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...].07.1994r., zatwierdzającej plan realizacyjny inwestycji i zezwalającej na rozbudowę budynku mieszkalnego bliźniaczego na terenie nieruchomości przy ul. L. [...] w W., działka z obrębu [...]. Lokalizacja zatem tegoż obiektu na istniejącym przyłączu była przewidziana w tym pozwoleniu na budowę. Organ wskazał także, że przepis art. 66 nie daje podstaw do nakazania usunięcia stanu niezgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi, jeżeli stan ten został zaakceptowany w decyzji o pozwoleniu na budowę. Mając na uwadze, że inwestor, -2- prowadził roboty budowlane, mające na celu zrealizowanie inwestycji objętej decyzją Burmistrza Gminy W. z dnia [...].07.1994 r., GINB stwierdził, że na obecnym etapie sprawy ewentualne nieprawidłowości związane z lokalizacją inwestycji mogą być likwidowane wyłącznie na podstawie rozdziału 5 Prawa budowlanego, tj. "Budowa i oddawanie do użytku obiektów budowlanych", pod warunkiem uprzedniego wyeliminowania przez właściwy organ z obrotu prawnego w/w decyzji o pozwoleniu na rozbudowę przedmiotowej inwestycji. Brak było zatem jakichkolwiek podstaw do zastosowania art. 66 Prawa budowlanego w stosunku do terenu, na którym wykonywane są roboty budowlane związane z realizacją w/w inwestycji. Organ wskazał także, że jakkolwiek w aktualnym stanie prawnym, stroną postępowania w trybie art. 66 Prawa budowlanego jest wyłącznie właściciel nieruchomości i jej zarządca to jednakże w przedmiotowej sprawie, z uwagi na niewłaściwe zastosowanie tegoż przepisu, należy przyznać, że [...] Spółka [...] sp. z o.o. — Oddział Zakład [...] W. posiada przymiot strony, tym bardziej, że sporne przyłącze stanowi składnik tegoż przedsiębiorstwa, a tym samym spółka ta zarządza ww przyłączem. [...] Spółka [...] Spółka z o.o. Oddział Zakład [...] w W. złożyła skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie wnosząc o: 1) uchylenie ww. decyzji w całości jako naruszających prawo i utrzymanie w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] października 2006r., nakazującej M. Z. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości poprzez zlikwidowanie kolizji przyłącza gazowego z lokalizacją rozbudowanego budynku mieszkalnego, w części garażowej, na terenie działki przy ul.L. [...] w W. 2) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych powiększonych o kwotę 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. nr 97, poz. 1055) — art. 66 ust. 1 pkt 2 -3- ustawy Prawo budowlane oraz art. 6 k.p.a., art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 16 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez brak wykazania, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. w sposób rażący narusza prawo, tj. niewskazanie charakteru przepisu, który został zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego naruszony, oczywistości naruszenia oraz braku wskazania negatywnych skutków ekonomicznych lub społecznych, gdyby decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. pozostała w obrocie prawnym, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia § 9 ust. 4 ww. rozporządzenia i tolerowania stanu faktycznego polegającego na istnieniu "kolizji" zagrażającej zdrowiu, życiu i mieniu ludzkiemu; 2) naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. przez brak odniesienia się przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu decyzji do zarzutów, które Skarżąca podnosiła w odwołaniu z dnia 26 listopada 2009r., a przede wszystkim do zarzutu, iż w uzasadnieniu do decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. wydanej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego brak jest wskazania w sposób oczywisty, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. naruszył przepisy prawa przy wydawaniu decyzji z dnia [...] października 2006r., bowiem nie wskazano negatywnych skutków ekonomicznych lub społecznych, gdyby ww. decyzja pozostała w obrocie. W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka podniosła, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając decyzję z dnia [...] października 2006 r., w ogóle nie dopuścił się naruszenia prawa wręcz przeciwnie jego działania miały na celu wyeliminowanie zagrożenia dla życia, zdrowia ludzkiego oraz mienia z uwagi na fakt, że istnieje kolizja przyłącza gazowego z lokalizacją rozbudowanego budynku mieszkalnego w części garażowej znajdującego się na niniejszej nieruchomości. Pomimo naruszenia w sposób ewidentny, przy realizacji przedmiotowej inwestycji §9 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, zgodnie z którym w strefach kontrolowanych nie należy wznosić budynków, urządzeń stałych składów i magazynów, siać drzew oraz nie powinna być podejmowana żadna działalność mogąca zagrażać trwałości gazociągu podczas jego eksploatacji, organy nadzoru budowlanego stwierdziły nieważność decyzji mającej za zadanie usunięcie tych nieprawidłowości. Skarżąca podniosła, że w -4- niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z oczywistością naruszenia prawa, a w konsekwencji nie zachodzą przesłanki określone w art. 156§1 pkt. 2 kpa W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu, który mógłby uzasadniać jej uchylenie. Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 145§1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.dalej: P.p.s.a.) sąd uchyla decyzję jedynie w sytuacji gdy stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. I tak - jak trafnie wskazał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja została wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań - postępowaniu nieważnościowym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisów art. 157 kpa. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznego rozstrzygnięcia jest zatem ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156§1 kpa. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7.03.1996 r. (III ARN 70\95 OSNP 1996\18\258), w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności -5- decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było również wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje rozstrzygnięcie (m.in. orzeczenie NSA z 0.02.2005 r. OSK 1134\04 Lex 165717,). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. W innym miejscu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził natomiast, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok z 30.03.2004 r. IVSA 3763N03 Lex 156952). Odnosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją organ nadzoru budowlanego stwierdził nieważność decyzji PINB nakazującej inwestorowi usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości poprzez zlikwidowanie kolizji przyłącza gazowego z lokalizacją rozbudowanego budynku mieszkalnego w części garażowej. Trafnie, w ocenie Sądu, organ administracji uznał, że decyzja z dnia [...].10.2006r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, który stanowił podstawę rozstrzygnięcia. Przepis tego artykułu - jak zauważono w uzasadnieniu kontrolowanej przez Sąd decyzji znajduje się w Rozdziale 6 Prawa budowlanego, "Utrzymanie obiektów budowlanych" Rozdział ten określa nałożone z mocy prawa na właściciela lub zarządcę obiektu obowiązki związane z utrzymaniem obiektu budowlanego. Wskazuje się przy tym na konieczność użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem i wymogami ochrony środowiska oraz utrzymywanie w należytym stanie technicznym i estetycznym nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej (art. 5 ust. 2). W dalszej części rozdziału (art. 62 - 65) ustawodawca skonkretyzował w/w obowiązki wskazując na konieczność dokonywania okresowych kontroli - art. 62, -6- przechowywania dokumentów - art. 63, prowadzenia książki obiektu - art. 64. Natomiast art. 66 (stanowiący podstawę rozstrzygania w kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji) określa obowiązki organu w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości wymienionych w tym przepisie. Umiejscowienie tego przepisu po przepisach określających obowiązki właściciela lub zarządcy nieruchomości jednoznacznie wskazuje, że przepisu tego nie można czytać w oderwaniu od tych pierwszych. Powyższe natomiast prowadzi do konstatacji, że obowiązki usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości wymienionych w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego można nałożyć na właściciela (zarządcę) budynku li tylko w sytuacji gdy stan zagrożenia lub innych nieprawidłowości powstał w związku z niewywiązaniem się właściciela (zarządcy) z obowiązków wymienionych w przepisach poprzedzających. Taka sytuacja nie zaistniała w okolicznościach wydawania decyzji dnia [...].10.2006r. Niespornym jest bowiem, że stwierdzone nieprawidłowości (użytkowanie budynku w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku w związku z posadowieniem części budynku na istniejącym przyłączu gazowym) nie nastąpiły w związku z nieprawidłowym użytkowanie obiektu. Nie może wszak ujść uwadze, że obiekt w tej części w dacie wydawania decyzji nie został jeszcze oddany do użytkowania (dopiero decyzją z dnia [...] maja 2007r. organ złożył sprzeciw wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania), zaś priorytetowe znaczenie ma fakt, że obiekt został zrealizowany zgodnie z pozwoleniem na budowę z dnia [...].07.1994r. Okoliczności te wskazują, że w niniejszej sprawie organ nadzoru budowanego po stwierdzeniu nieprawidłowości - zlokalizowania obiektu na czynnym przyłączu gazowym nie mógł uruchomić trybu przewidzianego w rozdziale 6 Prawa budowlanego. W celu usunięcia stwierdzonych wad organ powinie4n wszcząć postępowanie naprawcze określone w art. 50 i 51 Prawa budowlanego po uprzednim wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na rozbudowę obiektu w części garażowej. Tym samym niezasadny jest zarzut skarżącej co do skutków ekonomicznych i społecznych gdyby decyzja PINB pozostała w obiegu prawnym. Sąd podzielił zatem stanowisko organu odwoławczego co do tego, że decyzja PINB z dnia [...].10.2006r. została wydana z naruszeniem art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Nałożenie obowiązków wskazanych w tej decyzji stanowiło de facto kwestionowanie zgodności obiektu budowlanego z przepisami prawa m.in. warunkami techniczno - budowlanymi a to naruszało trwałość ostatecznej decyzji -7- administracyjnej (tak m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26.04.2005r. VII SA/Wa 579/04 (https.7/cbois.nsa.gov.pl). W świetle powyższych rozważań nie może budzić wątpliwości, że naruszenie to ma charakter rażący. Nie można natomiast zgodzić się z organem odwoławczym co do tego, że strona w postępowaniu w trybie art. 66 Prawa budowlanego jest jedynie właściciel lub zarządca obiektu. Stanowisko takie nie znajduje oparcia w przepisach prawa budowlanego. Nie ulega wprawdzie wątpliwości, że ustawodawca w art. 61 określił podmioty zobowiązane do utrzymywania obiektów budowlanych w należytym stanie technicznym i są nimi właściciel i zarządca. Oznacza to, że na te podmioty można nałożyć obowiązki określone w art. 66 Prawa budowlanego. Powyższe nie uzasadnia jednak stanowiska, że jedynie podmioty posiadają przymiot strony w takim postępowaniu. Przymiot strony określony został bowiem w art. 28 kpa a zatem przysługuje każdemu, kto posiada interes prawny. Gdyby ustawodawca chciał ograniczyć krąg stron w takim postępowaniu z pewnością zawarłby odrębne, wyraźne rozstrzygnięcie w tym zakresie, jak uczynił to w art. 59 ust. 7 omaw. Prawa. Naruszenie prawa w omawianym zakresie pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy a w konsekwencji nie mogło skutkować uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jedynie na marginesie powyższych rozważań należy jednak wskazać, że kwestia przymiotu strony skarżącej spółki nie została należycie wyjaśniona. Z samego faktu, że przyłącze gazowe pozostaje w zarządzie Spółki nie wynika przymiot strony gdyż to nie w związku z nieprawidłowościami na tym obiekcie lecz na budynku M. Z. nałożono obowiązki ich usunięcia. Biorąc jednak pod uwagę, że zgodnie z treścią art. 134§2 P.p.s.a. sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu - okoliczność ta nie mogła skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Tym samym - wobec tego, że zaskarżona decyzja została wydana po rozpoznaniu odwołania skarżącej spółki nabyła ona przymiot strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w rozumieniu art. 50 P.p.s.a. Nie można także odmówić słuszności zarzutom skargi co do naruszenia art. 107§3 kpa jednakże naruszenie to pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że uzasadnienie sporządzone wg zasad określonych w w/w przepisie powinno zawierać odniesienie się do kwestii ocenianych przez organ I instancji jednakże brak takiego odniesienia w okolicznościach niniejszej nie może -8- skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 i 138 kpa organ odwoławczy ma obowiązek sprawę ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć. Jego rola nie ogranicza się zatem jedynie do kontroli decyzji organu I instancji. Innymi słowy w niniejszej sprawie wiążąca dla stron jest ocena prawa przedstawiona przez organ II instancji. Tym samym Sąd nie będzie ustosunkowywał się do - wręcz kuriozalnych w kontekście niniejszego rozstrzygnięcia argumentów przedstawionych w uzasadnieniu organu I instancji. Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy — skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. -9-