VII SA/Wa 558/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2008 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po ponownym przeprowadzeniu z wniosku J. C., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta H. nr [...] z dnia [...] stycznia 2003r. udzielającej E. G. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego w poziomie parteru zrealizowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości J. [...] decyzją z dnia [...] września 2007r., Nr [...], działając na podstawie art. 156§1 pkt 2 w zw. z art. 158§1 kpa stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Miasta H. nr [...] z dnia [...] stycznia 2003r. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż w przedmiotowej sprawie wydał w dniu [...] września 2006r., nr [...] decyzję stwierdzającą nieważność kontrolowanej decyzji Burmistrza Miasta H. nr [...] z dnia [...] stycznia 2003r. z uwagi na rażące naruszenie prawa polegające na niezgodności lokalizacji wykonanej inwestycji z ustaleniami planu zagospodarowania działki zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy H. z dnia [...] lipca 1998r., Nr [...] o pozwoleniu na budowę, co wykluczało możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Decyzja stwierdzająca nieważność decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wskutek rozpatrzenia odwołania E. G. została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006r. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi E. G., prawomocnym wyrokiem z dnia 23 marca 2007r., sygn. akt VII SA/Wa 78/07 uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie rozpatrując odwołanie E. G., decyzją z dnia [...] lipca 2007r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji GINB wskazał, że dokumentem wiążącym dla organu wydającego decyzję o pozwoleniu na użytkowanie jest załączona do wniosku inwestora inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza, sporządzona przez uprawnionego geodetę i zaewidencjonowana w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Zdaniem organu odwoławczego, fakt wykonania w późniejszym terminie pomiarów geodezyjnych, które są rozbieżne w stosunku do pomiaru zawartego w znajdującej się w aktach sprawy inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, nie może skutkować stwierdzeniem, że decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Ze wskazań organu odwoławczego wynika, że "organ wojewódzki powinien w sposób nie budzący wątpliwości ustalić w oparciu o inwentaryzację geodezyjną powykonawczą, stanowiącą podstawę wydania przez Burmistrza Miasta H. decyzji z dnia [...] stycznia 2003r. dokładną odległość spornego budynku mieszkalnego od granic działki, co pozwoli z kolei na zbadanie czy w/w obiekt budowlany został wykonany zgodnie z zatwierdzonym projektem zagospodarowania działki, czy też nie". Ponadto, organ I instancji powinien odnieść się do kwestii zgody poprzedniego właściciela działki nr ewid. [...] - A. B. na usytuowanie budynku przy granicy działki. Mając na uwadze wskazania zawarte w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ pierwszej instancji dokonał za pomocą skalówki pomiaru odległości budynku inwestora od granicy działek. Z pomiaru wynikało, że ściana budynku nie jest usytuowana równolegle do granicy działek i odległość od granicy wynosi od 0,75m do 1,25m. Tymczasem z projektu zagospodarowania działki inwestora nr [...] zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę wynika, że projektowany budynek mieszkalny winien być usytuowany w odległości 3m od granicy z sąsiednią działką nr [...] (obecna numeracja [...]), przy czym "jeżeli inwestor uzyska pisemną zgodę właściciela działki nr [...] budynek można sytuować 1,5m od granicy działki ścianą bez otworów (opis do projektu zagospodarowania działki)". W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, budynek mieszkalny został zrealizowany z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, co wiązało się z koniecznością podjęcia decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie i przeprowadzenia postępowania w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W tej sytuacji kontrolowana decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie wydana została z rażącym naruszeniem art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego, co skutkuje koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania E. G., decyzją z dnia [...] lutego 2008r. znak: [...] na podstawie art. 138§1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy analizując zgromadzony materiał dowodowy oraz mając na uwadze wiążącą ocenę prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2007r., sygn. akt VII SA/Wa 78/07 uznał, że zaskarżona decyzja zgodna jest z przepisami prawa. Z ustaleń dokonanych przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynika, że wnioskiem z dnia [...] stycznia 2003r. E. G. wystąpiła do Urzędu Miejskiego w H. o wydanie pozwolenia na użytkowanie części parterowej budynku mieszkalnego załączając dokumenty wymagane przepisem art. 57 ust.1 Prawa budowlanego. Przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie właściwy organ powinien zgodnie z art. 59 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego protokolarnie stwierdzić na miejscu budowy zgodność wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, a w przypadku stwierdzenia naruszeń w w/w zakresie odmówić wydania pozwolenia na użytkowanie (art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego). Z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu [...] stycznia 2003r. wynika, iż budynek mieszkalny jednorodzinny wybudowano według projektu typowego na podstawie pozwolenia na budowę Nr [...] z dnia [...] lipca 1998r. wydanego przez Wójta Gminy H. Zdaniem organu odwoławczego organ orzekający w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku nie dokonał analizy załączonej przez inwestora inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, który to dokument winien stanowić podstawę do dokonania ustaleń w kwestii zgodności wybudowanego obiektu z zatwierdzonym projektem budowlanym, a zwłaszcza z projektem zagospodarowania działki. Mając na uwadze wytyczne zawarte w wyroku sądowym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wystąpił do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w M. o ustalenie odległości budynku inwestora usytuowanego na działce nr [...] w J. od granicy działki nr ewid. [...], który to budynek został zinwentaryzowany, a dokumenty powstałe w wyniku inwentaryzacji przyjęto do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] stycznia 2003r. i zaewidencjonowano po nr [...]. W odpowiedzi na powyższe wystąpienie, Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w M. pismem z dnia [...] stycznia 2008r. poinformował, że zgodnie z inwentaryzacją geodezyjną powykonawczą załączoną przez inwestora do wniosku o pozwolenie na użytkowanie północny narożnik budynku mieszkalnego wybudowanego na działce nr ewid. [...] w J. usytuowany jest w odległości 1,30m od granicy z działką nr ewid. [...], natomiast zachodni narożnik usytuowany jest w odległości 0,80m od granicy z działką nr ewid. [...]. Mając na uwadze dokonane pomiary Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że budynek mieszkalny został usytuowany niezgodnie z zatwierdzonym projektem zagospodarowania działki przewidującym usytuowanie budynku w odległości 3 m od granicy z działką nr ewid. [...] (obecnie [...]). Odnosząc się do zawartego w opisie do projektu zagospodarowania działki zapisu, że budynek można sytuować ścianą bez otworów w odległości 1,5m od granicy działki [...] po uzyskaniu pisemnej zgody jej właściciela Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zapis taki znajduje się jedynie na kopii projektu zagospodarowania działki zamiast na oryginalnym projekcie, a ponadto budynek nie został usytuowany w odległości 1,5m od granicy działki nr ewid. [...] pomimo uzyskania pisemnej zgody jej właściciela. O niezgodności wykonania przedmiotowego budynku mieszkalnego z projektem zagospodarowania działki świadczy również zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dobudowanie do budynku od południowo - wschodniej elewacji dodatkowego tarasu, którego nie przewidywał projekt budowlany. Organ odwoławczy powołując się na ustalenia wynikające z postanowienia Sądu Rejonowego w M. I Wydziału Cywilnego z dnia [...] lipca 2006r., sygn. akt [...] oraz postanowienia Sądu Okręgowego w S. V Wydziału Odwoławczego z dnia [...] października 2006r., sygn. akt [...] w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości inwestora o nr ewid. [...] z nieruchomością nr ewid. [...] stwierdził, że granica prawna nieruchomości nie zmieniła się od dnia [...] marca 1998r. czyli od dnia zakupu działki nr [...] przez E. G. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji dotyczące rażącego naruszenia przepisu art. 59 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła E. G. Skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji podniosła, iż w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie obowiązywały przepisy dotyczące wzoru protokołu obowiązkowej kontroli, dlatego forma protokołu sporządzonego w dniu [...] stycznia 2003r. nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem skarżącej nie zastosowano się do wytycznych zawartych w wyroku sądowym opierając się wyłącznie na inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, na której nie określono dokładnej odległości posadowionego budynku od granicy działki. Za chybione skarżąca uważa powoływanie się na orzeczenia sądów w sprawie o rozgraniczenie, gdyż granica ustalona przez Sąd Rejonowy w M. jednoznacznie wskazuje, że wcześniejsza granica ewidencyjna istniejąca w momencie rozpoczęcia procesu inwestycyjnego była błędna. Natomiast granica ustalona przez sąd została już po zakończeniu procesu inwestycyjnego. Skarżąca kwestionuje ustalenia organów dotyczące naruszenia odległości określonych w warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu podnosząc, że o prawidłowym posadowieniu budynku świadczy jego odległość od znajdującej się na działce studni, zachowana odległość znajduje również potwierdzenie w geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej przyłącza kablowego i wodociągu oraz inwentaryzacji gazociągu i przyłącza gazowego. Skarżąca podnosi, że inwentaryzacja powykonawcza budynku sporządzona została po podziale działki sąsiedniej o nr ewid. [...] na działki [...] i [...], który to podział spowodował, że budynek sąsiada C. znalazł się w innej odległości niż powinien według jego planu zagospodarowania. Skarżąca uważa, że jako inwestor nie powinna ponosić konsekwencji zmian pomiarów i sporządzania map numerycznych w miejsce analogowych. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Na wstępie należy podkreślić, iż w sprawie decyzji Burmistrza Miasta H. nr [...] z dnia [...] stycznia 2003r. udzielającej E. G. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym wypowiadał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 23 marca 2007r., sygn. akt VII SA/Wa 78/07 zawarł ocenę prawną wiążącą w sprawie sąd oraz organ zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z oceny tej wynika konieczność dokładnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w szczególności "dokładnego ustalenia odległości budynku od granicy działki w oparciu o inwentaryzację geodezyjną powykonawczą będącą podstawą wydania przez Burmistrza Miasta H. decyzji z dnia [...] stycznia 2003r.". W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż stwierdzenie nieważności decyzji "powinno być uzasadnione wagą naruszenia prawa tzn. jego rażącym charakterem, czyli sytuacją, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności". Wbrew zarzutowi skargi zarówno [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego jak i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zastosowały się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku sądowego. Organ pierwszej instancji na podstawie inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej zmierzył za pomocą skalówki odległość budynku inwestora od granicy działki sąsiedniej nr ewid. [...] ustalając, że ściana budynku nie jest usytuowana równolegle do granicy działek i odległość od granicy wynosi od 0,75m do 1,25m. Organ odwoławczy odległość budynku inwestora od granicy działki ustalił natomiast w oparciu o pismo Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w M. z dnia [...] stycznia 2008r. Z pisma powyższego wynika, że zgodnie z inwentaryzacją geodezyjną powykonawczą załączoną przez inwestora do wniosku o pozwolenie na użytkowanie północny narożnik budynku mieszkalnego wybudowanego na działce nr ewid. [...] w J. usytuowany jest w odległości 1,30m od granicy z działką nr ewid. [...] (dawna numeracja [...]), natomiast zachodni narożnik usytuowany jest w odległości 0,80m od granicy z działką nr ewid. [...] ([...]). W tej sytuacji oba organy w sposób prawidłowy przyjęły, iż inwestor w sposób rażący odstąpił od warunków pozwolenia na budowę lokalizując inwestycję w odległości mniejszej niż wynikająca z planu zagospodarowania działki zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy H. z dnia [...] lipca 1998r., Nr [...] o pozwoleniu na budowę. Projekt zagospodarowania działki dopuszczał bowiem usytuowanie budynku mieszkalnego w odległości 3 m od granicy działki nr ewid. [...]. Wprawdzie z opisu do projektu zagospodarowania działki wynika, że budynek można było sytuować w odległości 1,5m od granicy działki nr ewid. [...] pod warunkiem uzyskania pisemnej zgody jej właściciela to jednak podkreślić należy, że budynek w ten sposób nie został zlokalizowany. Z zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu zagospodarowania wyraźnie wynika, że projektowany budynek został usytuowany w odległości 3m od granicy działki nr ew [...] i odstępstwo od tak określonej odległości dopuszczalne było jedynie po uzyskaniu przez skarżącą zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 36 a Prawa budowlanego). Podniesiona przez skarżąca okoliczność sporządzenia inwentaryzacji powykonawczej budynku po podziale działki sąsiedniej o nr ewid. [...] w żaden sposób nie zmienia faktu, że budynek został usytuowany z naruszeniem odległości 3m od granicy działki wynikającej z projektu zagospodarowania działki. Zgodzić należy się ze stanowiskiem organów, iż niezgodność lokalizacji budynku mieszkalnego z ustaleniami planu zagospodarowania działki wykluczała możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w świetle art. 59 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego. Zgodnie z wyraźnym brzmieniem cytowanego wyżej przepisu w przypadku braku zgodności wykonania obiektu z warunkami pozwolenia na budowę właściwy organ powinien odmówić wydania pozwolenia na użytkowanie bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu badając przedmiotową decyzję udzielającą pozwolenia na użytkowanie organy prawidłowo uznały, iż jest ona obarczona wadą rażącego naruszenia art. 59 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego. Usytuowanie budynku z naruszeniem odległości wynikającej z projektu zagospodarowania działki uniemożliwia bowiem zagospodarowanie działki sąsiedniej i wywołuje skutki społeczno gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządności. W tym stanie rzeczy uznając, iż zaskarżona decyzja prawa nie narusza, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.