VII SA/Wa 558/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. K. na działanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad postanawia odrzucić skargę. W dniu 8 stycznia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] za pośrednictwem Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wpłynęła skarga złożona przez M. K.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] na mocy postanowienia z dnia 20 lutego 2013 r. przekazał ww. skargę wg właściwości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca w przedmiotowej skardze zaskarżyła czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad w związku z realizacją inwestycji "Budowa drogi ekspresowej S-[...] na odcinku [...]" realizowane na podstawie decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Skarżone czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące obowiązków wynikających z przepisów prawa polegają na niewłaściwym zaprojektowaniu i realizacji odcinka drogi ekspresowej S-[...], usytuowanego wzdłuż należącej do skarżącej nieruchomości oznaczonej nr [...], położonej w miejscowości [...], Gmina [...], w taki sposób, iż odpływ wód opadowych ze znacznej części pasa drogowego został skierowany na działkę nr [...], zaś inwestor nie przewidział w tym miejscu budowy zbiornika retencyjnego bądź innego rozwiązania zapewniającego należyty odpływ wód odpływowych z terenu jaki powstanie na skutek zrealizowania przedmiotowej inwestycji. Pełnomocnik skarżącej wskazał, iż zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., zaskarżone czynności to czynności z zakresu administracji publicznej. W treści wniesionej skargi pełnomocnik skarżącej wniósł o: 1. stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonych czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących obowiązków wynikających z przepisów prawa, 2. uznanie obowiązku organu w zakresie zapobiegnięcia niekontrolowanego odpływu wód opadowych z odcinka drogi ekspresowej S-[...] na działkę nr [...]. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a., z uwagi na fakt, iż skarga dotyczy czynności, które nie są czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), a tym samym niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Alternatywnie wniosła w przypadku, gdyby Sąd nie odrzucił skargi, o jej oddalenie na podstawie art. 151 p.p.s.a., jako nieuzasadnionej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Przed rozpoznaniem sprawy sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy przedmiot skargi podlega kontroli tego sądu. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w ustawie z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269, ze zm.), zgodnie z którą sądy administracyjne w zakresie swej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania organów wskazane w ustawie. W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Art. 3 § 2 ww. stanowi natomiast, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 ww. ustawy). Z treści skargi M. K. wynika, że skarży ona rozwiązania projektu budowlanego, które nie przewidują na odcinku drogi ekspresowej S-[...], usytuowanego wzdłuż należącej do skarżącej nieruchomości oznaczonej nr [...], budowy zbiornika retencyjnego bądź innego rozwiązania zapewniającego należyty odpływ wód odpływowych z ww. terenu. Skarżąca nie zgadza się z takim sposobem realizacji inwestycji. Podniosła, że zgodnie z projektem budowlanym podwyższono teren budowanej inwestycji w stosunku do przyległych do niej nieruchomości (konstrukcja nasypowa). Fakt ten spowodował, że odpływ wód opadowych ze znacznej części pasa drogowego został skierowany na działkę nr [...] należącą do skarżącej. Skarżąca argumentuje, że działania podjęte przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad są czynnościami określonymi w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W tym miejscu wskazać należy, że sformułowanie, iż akt lub czynność dotyczą obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem) organu administracji, a możliwością realizacji obowiązku (uprawnienia) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym akt lub dokonującym czynności. Chodzi zatem o takie działania administracji w sferze publicznoprawnej, które wywołują konkretne skutki wynikające bezpośrednio z treści tych aktów lub czynności w obrębie praw i obowiązków podmiotów niepowiązanych organizacyjnie z organem wydającym akt lub podejmującym daną czynność. Z powyższego wyjaśnienia wynika, że aby można mówić o skardze opartej na art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a wiec skarżącej czynności administracji publicznoprawnej, czynności te muszą zostać podjęte przez organ administracji publicznej. W niniejszej sprawie w skardze wskazano, że zaskarżone czynności z zakresu administracji publicznej podejmuje Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Wskazać jednak należy, że w niniejszej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad występuje w charakterze inwestora, a nie organu administracji publicznej, stąd czynności wykonywane przez ten podmiot w sprawie nie mają charakteru czynności z zakresu administracji publicznej. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wykonuje inwestycję w oparciu o projekt budowlany, który został zatwierdzony decyzją Wojewody [...] nr [...] z [...] stycznia 2011 r. Z tego względu nie można uznać jego działań w niniejszej sprawie jako czynności z zakresu administracji publicznej. Ponadto jak wyżej wskazano przedmiotem skargi są rozwiązania (i ich sposób realizacji) przyjęte w projekcie budowlanym, który został zatwierdzony decyzją Wojewody [...]. Z uwagi na powyższe do sądu administracyjnego mogłyby być zaskarżone co najwyżej czynności tego organu (Wojewody [...]), a nie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. W sprawie zatem nie pojawił się ścisły i bezpośredni związek między działaniem organu administracji, a możliwością realizacji obowiązku (uprawnienia) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym akt lub dokonującym czynności. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w oparciu o ww. decyzję wykonuje czynności obejmujące realizację inwestycji. Realizacja inwestycji na obecnym etapie polega na wykonywaniu czynności faktycznych, które są dokonywane na podstawie i w ramach wykonywania ostatecznej decyzji administracyjnej. Zgodzić się należy tym samym ze stanowiskiem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przedstawionego w odpowiedzi na skargę, że czynności tych nie można zakwalifikować jako czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., bowiem ich realizacja nie wywołuje następstw w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepisy prawa wiążą z ich podjęciem. Ponadto czynności te są wykonywane przez inwestora, a nie przez organ administracji publicznej, stąd nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z uwagi na powyższe, skarga na działania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w sprawie wykonywania projektu budowlanego jako dotycząca działań nieobjętych zakresem właściwości sądu administracyjnego określonym w art. 3 ww. ustawy, podlega odrzuceniu zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy o p.p.s.a.