VII SA/Wa 56/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi R. N. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2012 r., znak: [...], na podstawie art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z ze zm., zwana dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku R. N. o stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż decyzją z dnia [...] maja 2009 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał R. N. rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji murowanej z częściowym podpiwniczeniem i stropodachu użytkowym o konstrukcji drewnianej, o wymiarach 9,54 m x 7,08 m i wysokości 5,88 m, wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej, zlokalizowanego na działce nr [...], przy ul. [...] w G. Następnie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 stycznia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1674/09, oddalił skargę R. N. na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. Przy piśmie z dnia 30 sierpnia 2012 r. Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej przekazało zgodnie z właściwością do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek R. N. z dnia 13 sierpnia 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] maja 2009 r. Dalej, organ nadzoru podniósł, iż wniosek R. N. z dnia 13 sierpnia 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] maja 2009 r., został rozpatrzony jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. Powołał się przy tym na orzecznictwo sądowoadministracyjne oraz zaznaczył, że prawidłowym tokiem procedury administracyjnej w sprawach o unieważnienie decyzji, która była przedmiotem rozstrzygnięcia w dwóch instancjach, jest rozpatrzenie w pierwszej kolejności istnienia, bądź braku, przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji organu II instancji. Przechodząc do merytorycznego uzasadnienia rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r., utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] maja 2009 r., została zaskarżona przez R. N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 21 stycznia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1674/09 oddalił skargę na ww. decyzję. W tym kontekście, organ podniósł, że stosownie do przepisu art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), orzeczenia prawomocne wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby. Zgodnie zaś z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt: I OPS 6/09 (LEX nr 530338), żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania, organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok Sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Organ zauważył również, że jeśli przyczyny nieważności nie występowały w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zatem po wydaniu przez sąd administracyjny wyroku oddalającego skargę na decyzję administracyjną, niedopuszczalne jest prowadzenie przez organy administracji publicznej postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tejże decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, iż w powołanej wyżej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że w razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (aktualnie postanowieniem zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a.), wymaga zbadania co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne jest zatem stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.). Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd formułując stwierdzenie o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji). Dalej, organ nadzoru stwierdził, iż we wniosku o stwierdzenie nieważności skarżący zarzucił Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, że organ w przedmiotowej sprawie powinien wziąć pod uwagę plan miejscowy obowiązujący obecnie, tj. plan miejscowy z daty orzekania, a nie z chwili samowolnej budowy przedmiotowego obiektu budowlanego. Uzasadniając ww. zarzut skarżący przedstawił kartę terenu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...] - uchwała nr [...] Rady Miasta G. z dnia [...] października 2007 r., wraz z mapą terenu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż w jego ocenie, brak jest podstaw do uznania, że powoływane przez skarżącego we wniosku o stwierdzenie nieważności okoliczności i przesłanki kwalifikowałyby decyzję z dnia [...] sierpnia 2009 r. do jej wzruszenia w trybie stwierdzenia nieważności, brak jest również podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę nie mógł rozważyć wszystkich okoliczności sprawy i dokumentów, które warunkowały możliwość oceny wydanej decyzji pod kątem wystąpienia kwalifikowanych wad naruszenia prawa. Powyższe organ wywiódł z tego, iż podnoszony we wniosku o stwierdzenie nieważności zarzut, dotyczący konieczności stosowania w tej sprawie przepisów planu miejscowego obowiązującego obecnie, tj. planu miejscowego z daty orzekania, a nie z chwili samowolnej budowy przedmiotowego obiektu budowlanego, był już przedmiotem odwołania z dnia 3 czerwca 2009 r. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] maja 2009 r., jak również skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2009 r. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. Zarówno odwołanie jak i skarga do Sądu znajdują się w aktach przedmiotowej sprawy, które były przedmiotem analizy dokonanej przez sąd administracyjny. Zdaniem organu, nie sposób było przyjąć, że sąd administracyjny, oddalając skargę na ww. decyzję, nie rozważył kwestii związanych z zasadnością stosowania w tej sprawie przepisów planu miejscowego z chwili powstania samowoli budowlanej, a nie - jak wskazuje skarżący - planu miejscowego z daty orzekania. Organ uznał, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że sporna inwestycja jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził więc, że z uwagi na powyższe, jak również fakt, że w przedmiotowej sprawie Sąd prawomocnym wyrokiem z dnia 21 stycznia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1674/09, oddalił skargę R. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r., zachodziła konieczność do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2009 r. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił R. N. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 127 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku R. N., utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] października 2012 r., podtrzymując w całości argumentację w nim zawartą. Dodatkowo organ wskazał, w odniesieniu do zarzutu podniesionego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że "oddalenie skargi przez WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 21.01.2010 r., nie było prawidłowe i być może wynikało z dokonania błędnej wykładni przepisów", iż nie może być on przedmiotem kwestionowania przedmiotowego wyroku przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, gdyż wkraczałoby to w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej. Skargę na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył R. N., wnosząc o jego uchylenie, jak również o uchylenie poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] października 2012 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1) naruszenie prawa polegające na niezastosowaniu art. 156 §1 pkt 2 w zw. z art. 158 §1 k.p.a. i odmówienie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, poprzez uznanie, że skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 stycznia 2010 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1674/09, oddalił prawomocnie skargę R. N. na ostateczną decyzję z dnia [...] sierpnia 2009 r., to Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważał już kwestię stosowania przepisów planu miejscowego mimo, że: a) nie zostało sporządzone pisemne uzasadnienie wyroku Sądu z dnia 21 stycznia 2010 r.; b) trudno przyjąć, że Sąd dokonał wykładni obowiązującego planu miejscowego dla obiektu R. N. znajdującego się na działce nr [...] przy ul. [...] w G. (miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy [...] w G., rejon ulic [...] i [...], uchwalonego uchwałą Rady Miasta G. nr [...] dnia [...] października 2007 r.), skoro przedmiotowa uchwała nr [...] Rady Miasta G. nie została załączona do skargi R. N.; c) nie sposób przyjąć, że Sąd uznał, że należy stosować przepisy zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w dacie powstania samowoli, a nie z daty orzekania, bowiem niekorzystne rozstrzygnięcie sprawy dla R. N. wynikło z braku materiału dowodowego w postaci planu miejscowego, bowiem obiekt budowlany R. N., jest zgodny z ustaleniami aktualnie obowiązującego planu miejscowego. 2) błędne zastosowanie przepisu art. 61 a § 1 k.p.a. i dokonanie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji GINB z dnia [...] sierpnia 2009 r. znak: [...]. R. N. wskazał, iż w jego ocenie, Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający sprawy ze skargi z dnia [...] września 2009 r. nie badał sprawy pod kątem zgodności jego obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w G., z ustaleniami obowiązującego aktualnie planu miejscowego. W przekonaniu skarżącego prawidłowa wykładnia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy [...] w G., rejon ulic [...] i [...], uchwalonego uchwałą Rady Miasta G. nr [...] dnia [...] października 2007 r., powinna doprowadzić do wniosku, iż możliwe jest użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie ze stanem dotychczasowym. Zaznaczył, że obecnie obowiązujący plan miejscowy pozwala na adaptację budynków istniejących w momencie wejścia w życie planu (istniejąca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), obejmująca utrzymanie, remontowanie, przebudowę i użytkowanie zgodnie ze stanem dotychczasowym (karta terenu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...], nr terenu [...] - pkt 6) ppkt g) w zw. z pkt 3) ppkt a). W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Stosownie do art. 157 § 2 k.p.a. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie tego postępowania wymaga uprzedniej kontroli organu, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność – art. 61a § 1 k.p.a. Na podstawie tego przepisu organ orzeka co do niedopuszczalności wszczęcia postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. W niniejszej sprawie skarżący domagał się stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] maja 2009 r., którą nakazano R. N. rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji murowanej z częściowym podpiwniczeniem i stropodachu użytkowym o konstrukcji drewnianej, o wymiarach 9,54 m x 7,08 m i wysokości 5,88 m, wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej, zlokalizowanego na działce nr [...], przy ul. [...] w G. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak: [...]. Kluczowe dla oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzwyczajnego było ustalenie, że ww. decyzja z dnia [...] sierpnia 2009 r.. była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie , który prawomocnym wyrokiem z dnia 21 stycznia 2010 r., w sprawie o sygn. VII SA/Wa 1674/09 oddalił skargę R. N. na tę decyzję. Okoliczność ta, jak niewadliwie uznał organ, przesądza o niedopuszczalności wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. z przyczyn przedmiotowych. W tym miejscu wskazać należy, że zagadnienia tego dotyczy powołana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009r., sygn. akt I OPS 6/09. W uchwale przyjęto, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez organ poprzez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) – [ aktualnie postanowieniem zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a.] - wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a. W motywach tejże uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, której zgodność z prawem była już pozytywnie zweryfikowana przez sąd administracyjny, podlega tylko takim ograniczeniom, które z jednej strony wyznacza zakres dokonanej przez sąd kontroli, z drugiej fakt korzystania przez kształtujące je wyroki z przymiotu powagi rzeczy osądzonej. W uchwale wskazano, że związanie organu oceną prawną odnosi się do uzasadnienia zapadłego wyroku, gdyż w uzasadnieniu przedstawione jest rozumowanie, które doprowadziło sąd do określonej konkluzji prawnej. Treść uzasadnienia pozwala na ustalenie, co sąd wziął pod uwagę uwzględniając lub oddalając skargę. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd, iż utrzymanie w mocy decyzji na skutek oddalenia wniesionej skargi przez sąd zamyka organom - w postępowaniu nieważnościowym - możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej. Następuje to jednak tylko "w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego". W związku z tym w uchwale podkreślono niezbędność ustalenia, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd również okoliczności wskazanych w żądaniu stwierdzenia nieważności. Jeśli tak, to wyrok zamknie organowi drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej. W uchwale wskazano na możliwość wystąpienia sytuacji, w której strona wnosząca o stwierdzenie nieważności decyzji wskaże okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu, np. fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. W przedstawionych okolicznościach obiektywny brak wiedzy sądu o istotnych dla wyniku postępowania okolicznościach spowoduje, że poza zakresem jego kontroli - objętej powagą rzeczy osądzonej - znajdzie się to, na co powoła się wnioskodawca. Tylko w takim wypadku, prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie stanowiłby przeszkody dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania złożonego do organu żądania. Uwzględniając przedstawione wyżej stanowisko stwierdzić należy, że taka sytuacja nie miała miejsca w kontrolowanej sprawie. We wniosku o stwierdzenie nieważności datowanym na dzień 12 sierpnia 2012 r., jak również w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2009 r. nie podniesiono żadnych zarzutów dotyczących kwalifikowanej wadliwości decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r., które nie byłyby objęte orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2010 r. Podkreślić należy, że R. N. zarówno w odwołaniu od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] maja 2009 r., nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego jak i w skardze do sądu na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r., a także we wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji podnosi ten sam argument – naruszenia prawa materialnego - art. 37 ust. 1 ustawy z 24 października 1974 r. prawo budowlane, polegające na błędnym założeniu, że jego samowolę budowlaną należy oceniać według przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w latach 1983-1984., a nie z obowiązującymi w dacie rozstrzygania przepisami o planowaniu przestrzennym. Choć wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1674/09 nie posiada uzasadnienia - to niewątpliwie oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd wyżej podniesionych okoliczności. W związku z powyższym jako prawidłowe należało ocenić stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2010 r. stanowi przeszkodę do rozpoznania co do istoty wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzory Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. Wobec braku podstaw do kwestionowania zaskarżonej decyzji, skargę jako bezzasadną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.