VII SA/Wa 560/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "GINB", uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r., znak: [...], i stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2010 r., Nr [...]. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., Nr [...], Starosta [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym", zatwierdził projekt budowlany i udzielił R. i R. K. pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego pn.: "Budowa budynku gospodarczego z wewnętrzną instalacją elektryczną" zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości [...], gmina [...]; kategoria obiektów: budynek gospodarczy - II. Organ uznał, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, obejmuje nieruchomości: działkę nr [...] w miejscowości [...], gmina [...], a ponadto w niniejszej sprawie zostały spełnione wymagania o jakich mowa w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Ze sprzeciwem od ww. decyzji wystąpił Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...], wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 7 i 77 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Decyzją z dnia [...]września 2011 r., znak: [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 157 § 1 i 2 w związku z art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu ww. sprzeciwu, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] Nr [...]. W uzasadnieniu organ nadzorczy wskazał, że zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...], obejmującego m.in. obszar sołectwa [...]i, zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2007 r., zwanym dalej "miejscowym planem", działka nr [...] objęta przedmiotową inwestycją znajduje na terenie oznaczonym symbolem [...], na którym zgodnie z § 4 ust. 3 pkt 3 miejscowego planu dopuszczono lokalizację budynków gospodarczych i garaży. W ocenie Wojewody planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zarówno w odniesieniu do przeznaczenia terenu, jak również w odniesieniu do powierzchni zabudowy terenu, powierzchni biologicznie czynnej i zasad kształtowania zabudowy. Projekt został też dostosowany do wymogów budowy w granicy, w ramach dokonanej adaptacji projektu, a planowany budynek został usytuowany przy granicy z sąsiednią działką nr [...], na której wzdłuż granicy, przy której jest projektowany przedmiotowy budynek, znajduje się również budynek gospodarczy. Zatem usytuowanie budynku na działce objętej inwestycją wynika z zastosowania § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem". Jak wynika z projektu zagospodarowania działki warunki wskazane w ww. cytowanym przepisie zostały zachowane, ponieważ projektowany budynek posiada krótszą ścianę sytuowaną przy granicy od ściany istniejącego budynku przy tejże granicy na sąsiedniej działce. Inwestorzy do wniosku o pozwolenie na budowę załączyli oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Projektant, który do projektu załączył informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, wylegitymował się stosownymi uprawnieniami do projektowania budynków gospodarczych oraz zaświadczeniem o przynależności do [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa. W odpowiedzi na zarzuty Prokuratora, Wojewoda wyjaśnił, że z uwagi na usytuowanie projektowanej inwestycji, w obszarze jej oddziaływania znajduję się sąsiednia działka nr [...]. Wojewoda wskazał, że właściciela tej działki ustalono na podstawie wypisu z rejestru gruntów, a zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (...). Zatem ustalenie właściciela działki nr [...] w inny niż przyjęty sposób, nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Wojewoda podkreślił, że ustalenie to było prawidłowe. Ponadto, jak wynika z projektu budowlanego przedmiotem tego projektu jest budynek gospodarczy. W projekcie użyto określenia "boks garażowy z miejscem na warsztat" (str. 8). Określenie "warsztat" wobec małej powierzchni przewidzianej dla pomieszczenia pod tym mianem (27 m2 wraz z garażem) zostało potraktowane w znaczeniu potocznym służącym jedynie inwestorowi, nie przewidziane do prac wytwórczych, przynoszących dochód. Zdaniem organu nadzorczego takie sformułowanie należy rozumieć jako garaż z częścią, w której ustawione będą "meble warsztatowe" (blat do prac technicznych), co pośrednio potwierdza pismo Starostwa Powiatowego w [...] z dnia 18 stycznia 2010 r., w którym jest mowa o braku konieczności wyłączenia z produkcji rolnej gruntu rolnego stanowiącego część działki nr [...] w [...] pod budowę przedmiotowego budynku gospodarczego z uwagi na to, że "planowany budynek gospodarczy będzie służył wyłącznie produkcji rolnej w ramach prowadzonego gospodarstwa rolnego". Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że część projektu stanowiąca rzut przyziemia budynku, w trakcie adaptacji projektu do sytuacji działki nr [...] w [...] oraz do potrzeb inwestorów, została poddana korekcie, którą projektant naniósł czerwonym kolorem. Po wprowadzeniu korekty rzutu budynku, w którym w wersji pierwotnej przewidziano "1/1. magazyn" i "1/2. garaż z warsztatem", jest projektowany garaż dwustanowiskowy z dwoma niezależnymi wjazdami, co potwierdzają zarówno wjazdy do projektowanego budynku zaznaczone w projekcie zagospodarowanie działki (str. 4 projektu zagospodarowania działki), jak i korekty naniesione w projekcie elewacji północnej (str. 15 projektu budowlanego). W ocenie Wojewody, analiza projektu wskazuje na uchybienia w sposobie jego opracowania. Wprowadzone korekty nie zostały konsekwentnie naniesione na wszystkie karty projektu. Takie uchybienia zapewne stanowią naruszenie prawa - nie mogą jednakże być uznane jako rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę organ I instancji odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] Nr [...]. Odwołanie od ww. decyzji złożył Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...], zarzucając jej naruszenie art. 107 § 3 i art. 10 K.p.a. Zaskarżoną decyzją GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., po rozpatrzeniu ww. odwołania, uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r., znak: [...], i stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2010 r., Nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy, powołując się na treść art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego, a także § 2 ust. 1 pkt 3 lit. a i § 4 ust. 3 pkt 3 miejscowego planu, stwierdził, że na terenie oznaczonym symbolem [...] jest możliwa lokalizacja budynku garażowego. Jak wynika z projektu budowlanego (zagospodarowanie działki) projektowany budynek garażowy o wysokości 6,85 m (projekt budowlany - rys. 9) został zaplanowany ścianą o długości 6,44 m w granicy z działką nr [...] oraz w odległości 0,8 m i ok. 2,0 m od budynku znajdującego się na działce nr [...]. W ocenie GINB takie usytuowanie przedmiotowego budynku prowadzi do stwierdzenia, że sporny budynek garażowy nie spełnia warunku określonego § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, ponieważ nie znajduje się w odległości 3 m od granicy działki. Ponadto stosownie do § 12 ust. 2 rozporządzenia miejscowy plan nie przewiduje możliwości realizacji budynku w granicy działki lub w odległości mniejszej niż 1,5 m. Natomiast stosownie do § 12 ust. 3 pkt 1 i 4 rozporządzenia, zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m, oraz budynku gospodarczego i garażu ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m. Analiza akt sprawy wykazała, że gabaryty działki (szerokość - 18 m) objętej pozwoleniem na budowę oraz gabaryty budynku gospodarczego (szerokość - 6,44 m i wysokość - 6,85 m) nie uzasadniają zastosowania w sprawie § 12 ust. 3 pkt 1 i 4 rozporządzenia. Tym samym na gruncie niniejszej sprawy doszło do rażącego naruszenia przepisu § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. W ocenie GINB w niniejszej sprawie nie ma zastosowania § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia, ponieważ projektowany budynek nie przylega do budynku znajdującego się na działce nr [...], gdyż budynek na działce nr [...] znajduje się w odległości 0,8 m i ok. 2,0 m od granicy działki nr [...]. Ponadto zgodnie z § 271 ust. 1 rozporządzenia, odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego nie powinna być mniejsza niż 8,0 m. Stąd też przedmiotowy budynek garażowy usytuowany w granicy z działką nr ewid. [...] w odległości 0,8 m i 2,0 m od budynku znajdującego się na działce nr ewid. [...] nie spełnia warunku określonego § 271 ust. 1 rozporządzenia. Uwzględniając stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego, zgodnie z którym o rażącym naruszeniu prawa mamy do czynienia w przypadku oczywistości naruszenia prawa, przepisu który nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, a naruszenie to wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie, GINB stwierdził, że w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z § 12 ust. 1 pkt 2 oraz § 271 ust. 1 rozporządzenia. Przepisy te nie wymagają skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne, a ponadto skutki analizowanego uchybienia są szczególnie poważne. Naruszone przepisy mają bowiem charakter bezwzględnie obowiązujący oraz dotykają sfery szczególnie wrażliwej - bezpieczeństwa obiektów budowlanych oraz ich użytkowników. Jednocześnie GINB nie stwierdził innych wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości ani bez podstawy prawnej. Ponadto decyzja nie dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Na marginesie organ odwoławczy wyjaśnił - w związku z zarzutami odwołania, że w pełni podziela stanowisko Wojewody [...] w kwestii wyznaczenia obszaru oddziaływania spornego budynku gospodarczego, a tym samym kręgu stron w niniejszym postępowaniu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ II instancji. W ocenie Prokuratora zaskarzona decyzja została wydana z naruszeniem art. 11 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a., polegające na nie ustosunkowaniu się w uzasadnieniu decyzji co do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę skarżącą i nie wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy. Obowiązek uzasadnienia decyzji wiąże się z zasadą przekonywania, wyrażoną w art. 11 K.p.a. Strona powinna wiedzieć, na jakiej podstawie faktycznej i prawnej wydano decyzję oraz z jakich powodów nie podzielono jej zarzutów. Zaskarżona decyzja nie zawiera wszystkich elementów. Organ II instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów strony skarżącej. Zgodnie z przyjętym orzecznictwem "brak prawidłowego uzasadnienia decyzji uniemożliwia w przypadku jej zaskarżenia kontrolę polegającą na tym, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanej normy prawnej, czy tę normę prawidłowo zinterpretował" (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 sierpnia 2007 r., sygn. akt IV SA/GI 1221/06). W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Postanowieniem z dnia 28 czerwca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił dopuszczenia J. B. do udziału w postępowani w charakterze uczestnika. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Przedmiotem rozpoznania jest skarga na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2012 r., który uchylił zaskarżoną decyzją, decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...].02.2010 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku gospodarczego z wewnętrzną instalacją elektryczną i stwierdził nieważność tej decyzji. Rozstrzygając w sprawie organ I -ej instancji rozważył postawione w sprzeciwie Prokuratora zarzuty rażącego naruszenia przepisów art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy prawo budowlane i orzekł, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia tych przepisów. Organ I -ej instancji dokonał także oceny wydanego pozwolenia na budowę pod kątem jego zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz.690, z 2002 r. ze zm., dalej zw. "rozporządzeniem"). Wskazując, że usytuowanie budynku na działce - przy granicy z działką sąsiednią (nr [...]) wynika z zastosowania § 12 ust. 3 pkt. 2 rozporządzenia. Organ przytoczył tu treść przepisu, cytując "W zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się: (...) sytuowanie budynku z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli będzie on przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku leżącego na sąsiedniej działce(...) pod warunkiem, że jego część leżąca w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy działki będzie miała długość i wysokość nie większe niż ma budynek istniejący lub projektowany na sąsiedniej działce budowlanej". Jak stwierdził organ, "jak wynika z projektu zagospodarowania działki, warunki wskazane w ww. cytowanym przepisie zostały zachowane, ponieważ projektowany budynek posiada krótszą ścianę sytuowaną przy granicy od ściany istniejącego budynku przy tejże granicy na sąsiedniej działce". Organ II -ej instancji nie rozważył żadnego z przepisów, które wskazał w sprzeciwie, jako rażąco naruszone, Prokurator, natomiast skoncentrował swoje rozważania na treści art. 35 ust.1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm., zw. dalej "Prawem budowlanym"), który stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi. Organ stwierdził, że plan dopuszcza lokalizację budynków gospodarczych i garaży. Natomiast oceniając zgodność decyzji z przepisami techniczno - budowlanymi dokonał analizy trzech przepisów cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie tj. § 12 ust 1 pkt 2,§ 12 ust. 2 oraz § 12 ust 3 pkt. 1 i 4 w/wym rozporządzenia i wskazał, iż w sprawie doszło do rażącego naruszenia § 12 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia , który stanowi, że jeżeli z przepisów § 13 , 60 i 271 - 273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy usytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 3 metry - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Rażąco, zdaniem organu naruszono przepis art. 35 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 1 pkt. 2 oraz w zw. z § 217 cytowanego wyżej rozporządzenia. Wyjaśniając motywy swojego rozstrzygnięcia organ II -ej instancji stwierdził, że utrwalone orzecznictwo sądowo-administracyjne uznaje, że rażące naruszenie prawa ma taki charakter, gdy jest ono oczywiste tj. sprzeczność pomiędzy naruszonym przepisem a rozstrzygnięciem jest wyraźna. Rażąco naruszony może być tylko przepis jednoznaczny oraz, że za rażące można uznać tylko takie rozstrzygnięcie, które powoduje skutki społeczno - ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Konkludując, organ uznał, że samo naruszenie przepisów jest bezsprzeczne a ich wykładnia nie wymaga skomplikowanego procesu. Podniósł, że skutki uchybienia tym przepisom są szczególne, albowiem dotykają sfery szczególnie wrażliwej jaka jest bezpieczeństwo obiektów budowlanych. W kwestii naruszenia przepisów, które wskazał Prokurator organ stwierdził, że "Innych wad, skutkujących zastosowaniem art. 156 § 1 k.p.a. nie stwierdzono". Decyzja będąca przedmiotem kontroli Sądu została wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań administracyjnych - postępowaniu nieważnościowym, które stanowi odstępstwo od zawartej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156§1 k.p.a. W niniejszej sprawie organ uznał, że kontrolowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja jest dotknięta jest wadą nieważności, albowiem została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Należy jednakże podkreślić, że zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jak i doktrynie reprezentowany jest jednolity pogląd że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt. 2 k.p.a. decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze -skutki, które wywołuje decyzja (m.in. orzeczenie NSA z 2.02.2005 r. OSK 1134\04 Lex 165717, ale także orzecznictwo przywołane w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 14.07.2010r. Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji, orzecznictwo to jest organowi znane. Zaskarżone rozstrzygnięcie organu nie odpowiada prawu, albowiem organ nie dokonał w istocie analizy w.wym przesłanek, tym samym nie wykazał, że w sprawie doszło do oczywistego naruszenia prawa oraz, że naruszenie to powoduje takie skutki społeczno - ekonomiczne, które są niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Każda przesłanka, która decyduje o stwierdzeniu nieważności lub odmowie takiego stwierdzenia winna być wnikliwie uzasadniona. Nie jest wystarczające zawarte w uzasadnieniu organu II -ej instancji stwierdzenie, że "naruszenie przepisów jest bezsprzeczne, a ich wykładnia nie wymaga skomplikowanego procesu" Z treści uzasadnienia decyzji wynika, że, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, by wykazać nieprawidłowe zastosowanie normy art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego dokonał analizy trzech przepisów rozporządzenia oraz zbadał możliwość ich zastosowania w sprawie, wynik tego procesu doprowadził go do przekonania, że w sprawie żaden z przepisów rozporządzenia nie mógł być zastosowany, a skoro tak to uznał, że należy stwierdzić nieważność wydanej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na budowę. W ocenie Sądu, sposób dokonanej analizy prawa był nie tylko zbyt wąski, ale przede wszystkim nie doprowadził do przekonywującego ustalenia przepisów prawa, które w sprawie zostały w sposób kwalifikowany - tj. rażąco naruszone. Przypomnieć należy, że organ I -ej instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że usytuowanie budynku na działce objętej inwestycją wynika z § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia i że nie doszło do jego naruszenia, natomiast organ II -ej instancji wskazując na rażące naruszenie § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nie wyjaśnił, dlaczego ten przepis, a nie § 12 ust. 3 pkt 2 uznał za mający zastosowanie w sprawie. Należy stwierdzić, że oceny, czy doszło do rażącego naruszenia prawa można dokonać dopiero wówczas, gdy ustali się, które przepisy stanowił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Bez wiedzy, co do tych przepisów nie jest możliwe dokonanie oceny stopnia ich naruszenia. W sprawie w istocie także nie zbadano, czy tkwiąca w decyzji wada spowoduje skutki ekonomiczno - społeczne niemożliwe do zaakceptowania społecznie. Nie jest wystarczającym uzasadnieniem w sprawie stwierdzenie, iż skutki społeczno - ekonomiczne wiążą się z "kwestią bezpieczeństwa obiektu". Należy także uznać za zasadne zarzuty Prokuratora, który wnosił o zbadanie w sprawie naruszenia konkretnych przepisów prawa art. 7, 77 k.p.a. oraz 28 § 2 Prawa budowlanego, a czego organ II - instancji w ogóle nie uczynił. Przypomnieć należy, że odwołanie, które jest środkiem dewolutywnym przekazuje sprawę organowi II instancji nie tylko do oceny rozstrzygnięcia organu I -ej instancji, lecz przede wszystkim do ponownego zbadania sprawy . Zgodnie z wyrażoną w art. 15 i 138 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy w wyniku rozpoznania odwołania ma obowiązek ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę. Z tego obowiązku organ II -ej instancji nie wywiązał się, a sporządzone uzasadnienie nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. . Reasumując należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, 77§1 i 107§3 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji należało ją wyeliminować z obrotu prawnego. Zadaniem organu, przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie ustalenie, które przepisy zostały zastosowane w sprawie, a następnie ocena, czy w okolicznościach niniejszej sprawy czy ich zastosowanie skutkowało naruszeniem prawa w sposób rażący. Organ winien dokonać tej oceny mając na uwadze konieczność dokonania analizy trzech przesłanek: oczywistości naruszenia prawa, charakteru (jednoznaczności) przepisu, który został naruszony oraz racji ekonomicznych lub gospodarczych - skutków, które wywołuje decyzja. Organ winien także odnieść się do sprzeciwu Prokuratora i zawartych tam wniosków. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie pozwoli Stronom, ( a w przypadku jego zaskarżenia także sądowi) na pełną kontrolę rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze - na podstawie art. 145§1 pkt. 1 lit. c oraz art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 i 205 tej ustawy.