VII SA/Wa 561/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Protokolant Marika Krawczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2010 r. sprawy ze skargi B. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. skargę oddala, II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata L. C. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 305 (trzysta pięć złotych), w tym 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych) tytułem zastępstwa prawnego oraz kwotę 55 (pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem 22% podatku od towarów i usług. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2009r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej zw. kpa, po rozpatrzeniu odwołania B. L. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009r., ([...]) odmawiającej wszczęcia na wniosek B. L. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2007r. ([...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę pawilonu handlowego wraz z kotłownią gazową, wewnętrznymi i zewnętrznymi instalacjami oraz przyłączami, pylonem reklamowym z zasilaniem elektrycznym, parkingiem z wewnętrznym układem jezdni, chodnikami i oświetleniem, murami oporowymi oraz zielenią na działkach nr [...], [...], [...], [...], położonych przy ul. [...] w [...], obręb [...], przeniesionej decyzją Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2008r., na rzecz [...] sp. z o.o. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowiącym przepis szczególny wobec art. 28 kpa, stronami w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę są inwestor, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. Obszar oddziaływania obiektu definiuje art. 3 pkt 20 ww. ustawy jako teren wyznaczony w jego otoczeniu na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Organ podniósł, że ww. inwestycję zaprojektowano na działkach nr [...], [...], [...], [...]. Działka nr [...] uległa podziałowi, w wyniku którego powstały działki nr [...] oraz [...]. Z akt sprawy wynika, że wjazd (droga+chodnik) na parking usytuowano na działce o nr [...]. Współwłaścicielem tej nieruchomości jest Spółdzielnia Mieszkaniowa w [...]. Wnioskodawczyni przysługuje prawo odrębnej własności lokalu w budynku należącym do Spółdzielni. Powołując się na orzecznictwo wyjaśnił, że właściciel lokalu posiadający spółdzielcze własnościowe prawo, jak również członek wspólnoty mieszkaniowej może być stroną postępowania administracyjnego, o ile wykaże, że jego lokal znajduje się w zindywidualizowanym obszarze oddziaływania obiektu. Status strony wiąże się więc ze wskazaniem przepisu, który ogranicza swobodę korzystania z jej lokalu. B. L. nie wskazała ograniczeń, zagrożeń, czy innych uciążliwości dla jej lokalu spowodowanych przedmiotową inwestycją. Nie powołała żadnego przepisu prawnego, z którego wywodziłaby swój interes prawny do bycia stroną w tej sprawie. Skargę na powyższą decyzję złożyła B. L., wnosząc o jej uchylenie lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia i podnosząc, że w grudniu 2008r. rozpoczęto prace budowlane działce nr [...], sąsiadującej z nieruchomością nr [...], której jest współwłaścicielem. Następnie przedstawiła przebieg postępowania wskazując, że pismem z dnia 14.10.2009r. organ zezwolił na wznowienie robót na podstawie projektu zamiennego. Pomimo usilnych prób, skarżąca nie miała możliwości zapoznania się z tym projektem, gdyż organ powiatowy odmawiał jej statusu strony. Skarżąca wskazała, że "interes prawny", wymieniony w z art. 28 kpa, to istnienie przepisu prawa materialnego nakładającego na dany podmiot obowiązki lub przyznający uprawnienia. W przekonaniu skarżącej takim przepisem jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż skutki rozpoczęcia prac budowlanych na działce sąsiedniej bezpośrednio wpływają na jej prawo własności, a istnienie wielometrażowego pawilonu handlowego w sąsiedztwie, obniżyło wartość jej nieruchomości. Skarżąca przedstawiła okoliczności powstania działki nr [...] i wskazała, że na terenie obecnej działki [...] znajdował się betonowy parking skanalizowany, ogrodzony, oświetlony oraz plac zabaw. W dniu 5 lipca 2006r. zatwierdzono projekt podziału osiedla [...] na odrębne działki w celu sprzedaży lokali wraz z udziałem w gruncie członkom Spółdzielni Mieszkaniowej. Podziału dokonano w I kwartale 2008r. Zarząd Spółdzielni wydzierżawiając część działki [...] pod parking pawilonu handlowego wraz z bezpłatnym korzystaniem z wjazdów na parking oraz wewnętrznej drogi nie uzyskał akceptacji członków Spółdzielni. Nie wzięto też pod uwagę, że drogi osiedlowe nie są przystosowane do dużego natężenia ruchu. Na drogach tych obowiązuje zakaz wjazdu pojazdami powyżej 3,5 tony. W ocenie skarżącej, o tym że jest stroną świadczy: zwiększony ruch samochodów pod oknami; narażenie na hałas i kurz; zwiększoną ilość spalin; korozja elewacji budynku od strony parkingu; jaskrawe silne oświetlenie parkingu; potencjalne kradzieże ze względu na ogólnodostępny parking nieogrodzony; zwiększony ruch na nieprzystosowanej drodze osiedlowej, który pogorszy bezpieczeństwo poruszania się po niej; likwidację placu zabaw; zmniejszenie wartości rynkowej mieszkania; ograniczone korzystanie ze spornej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując zaprezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy skarżącej, jako właścicielce odrębnego lokalu w budynku wielomieszkaniowym, pozostającym w zarządzie Spółdzielni wraz z udziałem w gruncie, przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2007r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowego pawilonu handlowego. Na wstępie wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przy czym organ zobligowany jest w pierwszej kolejności do zbadania, czy wniosek pochodzi od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony, to jest od osoby, która ma legitymację procesową w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym decyzji o pozwoleniu na budowę- co do zasady - stronami są podmioty posiadające przymiot strony w postępowaniu zwyczajnym. W każdym zatem przypadku organ zobligowany jest do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeśli żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie albo gdy wniosła je strona nie mająca zdolności do czynności prawnych (wyrok NSA z dnia 8 listopada 1995 r, III SA 182/95, ONSA 1996, nr 4, poz. 167). Wskazać należy, iż pojęcie strony, o jakim mowa w art. 28 kpa może być wyprowadzone tylko z prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Natomiast art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowiący lex specialis do art. 28 kpa określa, że stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu, będącego przedmiotem tego postępowania. Przepis art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego definiuje pojęcie "obszar oddziaływania obiektu", przez który należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, w których przewidziano ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z tym obiektem. Wprowadzenie art. 28 ust. 2 do ustawy Prawo budowlane miało na celu zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to wynikając z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Stosownie do treści przytoczonego przepisu nie wystarczy samo przekonanie właściciela sąsiedniej nieruchomości, że planowana inwestycja będzie powodowała ograniczenia w zagospodarowaniu jego nieruchomości. Uprawnienie to nie wynika bowiem tylko brzmienia powołanego przepisu. Jedynie wskazanie przepisów odrębnych, z których wynika to ograniczenie dla podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stwarza legitymację procesową strony, która - zgłaszając żądanie wszczęcia postępowania - powinna ten interes wykazać. Jak już wyżej wspominano wymóg wykazania istnienia interesu prawnego strony domagającej się wszczęcia postępowania dotyczy nie tylko postępowania zwykłego, ale i postępowań nadzwyczajnych, takich jak stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. W warunkach przedmiotowej sprawy, skarżąca nie wskazała konkretnej normy prawa materialnego, w tym też przepisów określających np. normy techniczno-budowlane, które realizowane w związku z badaną decyzją powodowały naruszenie jej indywidualnego interesu prawnego, a więc godziłyby bezpośrednio w jej prawa i obowiązki. Z akt sprawy wynika, że skarżąca jest właścicielem lokalu mieszkalnego w budynku należącym do Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] wraz z udziałem w gruncie tj. spornej działce nr [...]. Zasadą jest, że właściciela lokalu stanowiącego odrębny przedmiot własności reprezentuje Zarządca nieruchomości. Zarządcą nieruchomości skarżącej jest Spółdzielnia Mieszkaniowa w [...]. Wprawdzie okoliczność ta nie wyklucza automatycznie możliwości wystąpienia właściciela odrębnego lokalu w charakterze strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, tym niemniej może mieć to miejsce tylko wtedy, gdy wykaże on własny zindywidualizowany interes prawny, jak już wyjaśniono wyżej i co podkreślano w zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie skarżąca tego rodzaju własnego, indywidualnego interesu prawnego nie wykazała. Jako podstawę żądania dopuszczenia jej do udziału w charakterze strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wskazywała jedynie na fakt, iż jest właścicielką lokalu stanowiącego odrębny przedmiot własności oraz współwłaścicielem gruntu, na którym budynek jest usytuowany. Okoliczność ta nie może jednak stanowić sama w sobie podstawy do uznania skarżącej za stronę tego postępowania. Sam fakt bycia właścicielem lokalu mieszkalnego w budynku wielomieszkaniowym nie oznacza, że skarżąca jest "właścicielem nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu". O przyznaniu skarżącej przymiotu strony nie mogą bowiem świadczyć wskazane w skardze okoliczności dotyczące zarówno obniżenia wartości nieruchomości, pogorszenia warunków życia mieszkańców ul. [...] spowodowanych hałasem, kurzem, spalinami, jaskrawym oświetleniem, kradzieżami, bezpieczeństwa dzieci pieszych i niepełnosprawnych. Wymienione wyżej okoliczności dotyczą bowiem wszystkich mieszkańców budynku przy ul. [...]. Nie powodują naruszenia indywidualnego interesu prawnego skarżącej, gdyż nie są wymierzone bezpośrednio w jej prawa i obowiązki, określone przepisami prawa materialnego. Kwestie dotyczące działalności Spółdzielni, jako zarządcy budynku skarżącej winny być dochodzone na gruncie prawa cywilnego przed sądem powszechnym. W świetle przedstawionej argumentacji organy administracji zasadnie zatem przyjęły, że skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w przedmiotowej sprawie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w pkt I sentencji. Kosztach orzeczono na podstawie na podstawie art. 250 ppsa w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. - w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.)