VII SA/Wa 564/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2013 r. sprawy ze skargi J. Ł. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) stycznia 2013 r. nr (...) w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia (...) stycznia 2013 r. nr (...) znak: (...) na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania H. O. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) nr (...) z dnia (...) sierpnia 2012 r., znak: (...), o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji organu powiatowego nr (...) z dnia (...) października 2011 r. - nakazującej współwłaścicielom nieruchomości położonej przy ul. (...) w (...), tj. J. Ł., T. P., J. M., F. M. oraz H. O. opróżnienie w całości budynku znajdującego się na terenie nieruchomości położonej przy ul. (...) w (...) oraz zarządzającej wykonanie doraźnych zabezpieczeń umożliwiających dostęp osób trzecich do strefy zagrożonej i umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz o zakazie jego użytkowania, której nadano na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na występujące zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia - uchylił w całości zaskarżoną decyzję i orzekł w ten sposób, że na postawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. uchylił ostateczną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) nr (...) z dnia (...) października 2011 r. i na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne prowadzone przez organ powiatowy w sprawie stanu technicznego budynku znajdującego się na nieruchomości położonej przy ul. (...) w (...) w części dotyczącej zastosowania przez ten organ regulacji prawnej wynikającej z art. 68 ustawy Prawo budowlane. Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. W postępowaniu dotyczącym stanu technicznego budynku znajdującego się na nieruchomości przy ul.(...) w (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (...) wydał na podstawie art. 68 ustawy Prawo budowlane opisaną wyżej decyzję nr (...) z dnia (...) października 2011 r. Żadna ze stron nie zaskarżyła decyzji i ta, w konsekwencji stała się ostateczna. W dniu 30 stycznia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (...) skierował do współwłaścicieli nieruchomości, w tym do H. O., upomnienie nr (...), wzywające ich do wykonania decyzji nr (...). Upomnienie to zostało doręczone H. O. w dniu (...) lutego 2012 r. W dniu 15 marca 2012 r. do (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynął wniosek H. O., w którym domagała się wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej stanu technicznego ww. budynku. Wskazała, że nie otrzymała decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) nr (...), a o jej istnieniu dowiedziała się w lutym 2012 r., w związku z doręczonym upomnieniem. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (...) decyzją nr (...) z dnia (...) marca 2012 r., wydaną na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 148 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. (...)Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr (...) z dnia (...) maja 2012 r. uchylił zaskarżoną przez H. O. decyzję nr (...) i przekazał sprawę organowi powiatowemu do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem nr (...) z dnia (...) maja 2012 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (...) wznowił na żądanie H. O. postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) nr (...) , po czym decyzją nr (...) z dnia (...) sierpnia 2012 r., wydaną na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 i art. 146 § 2 k.p.a, odmówił uchylenia ostatecznej decyzji nr (...), podnosząc, że decyzja ostateczna była kierowana do H. O. w trybie art. 44 k.p.a. i nie może mieć do niej obecnie zastosowania podstawa wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto w nawiązaniu do wniosku o powołanie w sprawie biegłego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie ma kompetencji do cyt."wyrażenia zgody na objęcie oceną techniczną własności indywidualnej", a opinię rzeczoznawcy w postępowaniu zwykłym złożył tylko J. Ł. Na skutek wniesionego przez H. O. odwołania, zapadła opisana wyżej decyzja (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu decyzji, organ odwoławczy wyjaśnił, że treść rozstrzygnięcia zawarta w sentencji decyzji organu pierwszej instancji nie koresponduje z przywołaną podstawą prawną. Organ powiatowy orzekł o odmowie uchylenia dotychczasowej decyzji w trybie art. 151 § 2 k.p.a. w związku z art. 146 § 2 k.p.a., natomiast to uregulowanie prawne nie przewiduje możliwości podjęcia tego rodzaju rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu pierwszej instancji, że decyzja nr (...) została doręczona H. O. w trybie przewidzianym w art. 44 k.p.a., czyli w trybie tzw. doręczenia zastępczego rodzącego domniemanie prawne o skuteczności doręczenia tej decyzji adresatowi. Wskazał, że na zwróconej kopercie, w której wysłano do H. O. decyzję nr (...) widnieje jedynie stempel o treści: "AWIZO - mieszkanie zamknięte" z odręcznie wpisaną datą "11-10-11", stempel o treści "Awizowano powtórne" z dopiskiem "18.10" oraz stempel o treści "ZWROT nie podjęto w terminie" z datą "25.10.11". Brak stosownej informacji o tym, gdzie faktycznie zostało umieszczone awizo oznacza, że nie zostały spełnione wymogi określone w art. 44 k.p.a., wobec czego nie można uznać, aby decyzja nr (...) została doręczona H. O. w trybie tzw. doręczenia zastępczego. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że H. O. bez własnej winy nie brała udziału w końcowej fazie postępowania administracyjnego obejmującej wydanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) nr (...), a tym samym została pozbawiona możliwości skorzystania z przysługującego stronie prawa do wniesienia zwykłego środka zaskarżenia w postaci odwołania, gdyż nie doręczono jej tej decyzji. Wystąpiła wskazana przez H. O. przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem organu drugiej instancji, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie w postaci: protokołu z czynności kontrolnych Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) nr (...) z dnia (...) listopada 2008 r., protokołu oględzin Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) nr (...) z dnia (...) grudnia 2009 r., przedłożonej przez J. Ł. opinii technicznej sporządzonej w dniu 18 grudnia 2009 r. przez mgr inż. arch. J. T. oraz protokołu nr 11/09/2011 z dnia 7 września 2011 r. z okresowej kontroli przewodów kominowych sporządzonego przez mistrza kominiarskiego M. S. jednoznacznie wskazuje, że budynek przy ul. (...) w (...) jest w złym stanie technicznym. Jednakże, analiza dokumentacji w kontekście materiału zdjęciowego zgromadzonego w aktach sprawy nie wykazała, aby stwierdzony zły stan techniczny budynku miał postać kwalifikowaną z uwagi na istniejące bezpośrednio niebezpieczeństwo jego zawalenia się. Organ odwoławczy wskazał, że wprawdzie J. Ł. w dniu (...) września 2011 r. złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) wniosek z dnia 26 września 2011 r. sporządzony przez mgr inż. arch. J. T., stanowiący uzupełnienie do opinii technicznej z dnia 18 grudnia 2009 r. o treści: "Zły stan budynku bezpośrednio grozi jego zawaleniem", jednak stwierdzenie to nie zostało w jakikolwiek sposób uzasadnione. Wyliczone natomiast w opinii technicznej z dnia 18 grudnia 2009 r. w pkt 3 nieprawidłowości stanowiły podstawę do sformułowania wniosku, iż wobec stwierdzonego złego stanu technicznego budynku oraz złych warunków socjalno-bytowych nie nadaje się on do zamieszkiwania. Tego rodzaju wniosek oraz wymienione w opinii technicznej nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego obiektu nie są wystarczającą przesłanką do nakazania opróżnienia budynku. Znajdujący się w aktach sprawy obszerny materiał zdjęciowy dotyczący przedmiotowego budynku nie wskazuje w najmniejszym nawet stopniu, aby nieprawidłowości w stanie technicznym tego budynku mogły skutkować bezpośrednią groźbą jego zawalenia się. Z powyższych względów organ odwoławczy odmówił wiarygodności i mocy dowodowej stanowisku zajętemu przez mgr inż. arch. J. T. we wniosku z dnia 26 września 2011 r. Organ odwoławczy stwierdził, iż materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy nie przesądza o tym, iż w przedmiotowej sprawie istnieje niebezpieczeństwo zawalenia się budynku, a tylko tego typu kwalifikowane zagrożenie uprawnia organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji w trybie art. 68 ustawy Prawo budowlane. Całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego świadczy jedynie o zasadności prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego przedmiotowego budynku , jednakże z wykluczeniem zastosowania art. 68 ustawy Prawo budowlane z powodu braku podstaw do jego zastosowania. Stwierdzone nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego tego obiektu wskazują na potrzebę rozpatrzenia sprawy pod kątem art. 66 ustawy Prawo budowlane. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł J. Ł., wnosząc o jej uchylenie i nadanie sprawie biegu przez uwzględnienie stanowiska w przedmiocie opróżnienia przedmiotowego obiektu przez H. O. i wykonanie zabezpieczeń, umożliwiających dostęp do budynku. W uzasadnieniu skargi J. Ł. wskazał, że decyzja ostateczna organu pierwszej instancji była właściwa ponieważ miała pełne uzasadnienie w treści opinii biegłego ds. budowlanych J. T. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podnoszono w skardze. Zaskarżona decyzja zapadła z obrazą przepisów prawa i jako taka podlega uchyleniu. Niniejsze postępowanie prowadzone było w nadzwyczajnym trybie postępowania wznowieniowego. Celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy poprzednie postępowanie, w wyniku którego wydana została zaskarżona decyzja, było dotknięte określonymi wadami, przewidzianymi w art. 145 § 1 k.p.a. a jeśli tak, to jaki wpływ wady te miały na treść zaskarżonej decyzji. W zależności od rezultatów tego ustalenia, organ jest zobowiązany do podjęcia odpowiedniej decyzji, w granicach określonych w art. 151 (patrz uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2002 r., OPS 11/02, Prok. i Pr. 2003, nr 2, s. 46). Podstawową kompetencją merytoryczną organu jest uchylenie decyzji dotychczasowej i orzeczenie, co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). Kompetencja ta realizowana jest wówczas, gdy organ stwierdzi istnienie którejś z podstaw wznowienia, a nie wystąpi żadna z negatywnych przesłanek, określonych w art. 146 k.p.a., wykluczająca uchylenie tej decyzji. W tym przypadku, obowiązek rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej wynika bezpośrednio z przedmiotu postępowania w sprawie wznowienia, które wedle rozwiązań przyjętych w przepisach k.p.a., nie jest tylko postępowaniem weryfikacyjnym, ale obejmuje również rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję, rozstrzygającą zatem o istocie sprawy, wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana. W ocenie Sądu, (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylając decyzję ostateczną nie wskazał, a w szczególności nie omówił podstawy wznowieniowej, która to uzasadniała. Nie rozważył jaki wpływ na decyzje ostateczną miały wady stanowiące przesłanki wznowieniowe w rozumieniu art. 145 § 1 k.p.a. Organ drugiej instancji zasadnie przyjął, że w okolicznościach opisanych szczegółowo w uzasadnieniu decyzji, zaistniała przesłanka wznowieniowa wynikająca z przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – H. O., bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, zgodnie którym - stronie, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji, przysługuje prawo do złożenia odwołania w wypadku, gdy podmiot ten wnosi przedmiotowe odwołanie w terminie przewidzianym dla stron, którym doręczono decyzję. Natomiast po upływie tego terminu stronie pominiętej w postępowaniu przysługuje jedynie wniosek o jego wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., żądanie wznowienia postępowania zaliczane jest do środków zaskarżenia. Organ nie wskazał jednak w jaki sposób ta wadliwość postępowania stanowiła podstawę do uchylenia decyzji ostatecznej. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wypowiedział się też, czy we wniosku o wznowienie postępowania dopatrzył się przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., do której nawiązywał organ pierwszej instancji zatem, czy doszło do ujawnienia istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, które istniały w dniu wydania decyzji, lecz nie były znane organowi, który wydał decyzję. Wskazać należy, że odmienna ocena przez stronę dowodu, który istniał w dniu wydania decyzji i był znany organowi wydającemu decyzje nie uzasadnia żądania wznowienia postępowania. Błędna ocena stanu faktycznego, pod względem prawnym, nie może stanowić podstawy wznowienia postępowania, ale błędne ustalenie stanu faktycznego tę podstawę stanowi. Ujawnienie nowych dowodów prowadzić może nie tylko do ustalenia nowych okoliczności, ale do zmiany oceny stanu faktycznego sprawy. Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 6 marca 2002r., IIIRN 75/01 (OSN 2002, nr 17, poz. 401) - wznowienie postępowania administracyjnego powinno nastąpić nie tylko że względu na ujawnienie nowych dowodów, ale także i nowych okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, istniejących w dniu wydania decyzji , oraz nie znanych organowi, które ją wydał. Organ, który wznowił postępowanie zakończone wydaniem decyzji ostatecznej (szczególnie o charakterze konstytutywnym), rozstrzygając sprawę na podstawie art. 151 k.p.a. obowiązany jest uwzględnić wszystkie dowody mogące mieć wpływ na jej wynik. Także nowe dowody, które pojawiły się po wznowieniu postępowania w sprawie, w celu prawidłowego zastosowania art. 146 § 2 k.p.a. Skoro bowiem istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego i nową decyzję, rozstrzygającą o istocie sprawy, wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygnięta, to każdorazowo rozważyć należy, czy w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego istnieją podstawy do uchylenia wadliwej decyzji ostatecznej, czy też zasadne jest wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. Kolejną kwestią, istotną dla oceny zaskarżonej decyzji jest zastosowanie przepisu artykuł 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Dopuszcza on wydanie w charakterze "nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy" także rozstrzygnięcia umarzającego postępowanie uprzednio zakończone uchylaną obecnie decyzją ostateczną, a ma to miejsce wówczas, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe. W ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy, organ nie mógł po uchyleniu decyzji ostatecznej umorzyć postępowanie cyt. "w części dotyczącej zastosowania art. 68 ustawy Prawo budowlane" i wskazać w uzasadnieniu na potrzebę kontynuowania postępowania w trybie art. 66 k.p.a. Organ uznając, jak to podniesiono wyżej - w warunkach wskazania zaistnienia określonej przesłanki wznowieniowej, że rozstrzygnięcie oparte na przepisie art. 68 ustawy Prawo budowlane jest wadliwe, powinien mieć na uwadze, że postępowanie było wszczęte w sprawie stanu technicznego budynku. Jeżeli stan budynku oceniłby na nie wymagający ingerencji nadzoru budowlanego, powinien decyzję uchylić, a postępowanie w sprawie umorzyć, zaś w przypadku, gdy widział potrzebę ingerencji na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane - decyzję ostateczną uchylić i wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy - orzec w przedmiocie nakazów przewidzianych w art. 66 ustawy Prawo budowlane (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. ). Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie miał na uwadze powyższe rozważania. W szczególności, we wznowionym postępowaniu, decyzję ostateczną podda ocenie, z punktu widzenia jej wadliwości wynikających z określonych przesłanek wznowieniowych i rozważy jaki wpływ wady (czy wada) miały na treść zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, kierując się powyższą argumentacją, orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012r., poz. 270 ze zm.).