VII SA/Wa 565/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr.), , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2001 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] sierpnia 1999 r., Nr [...], Prezydent [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414, ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1980 r. Nr 9, poz. 26, ze zm.), zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku inwestora: J. S., [...] - zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z infrastrukturą techniczną, tj. instalacji: wodno-kanalizacyjną, gazu i kabla N.N, na działce nr [...] oraz przyłącza na działce nr [...], przy ul. [...] w K.. Organ architektoniczno-budowlany wskazał, że inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, lokalizacja inwestycji jest zgodna z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. (uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994 r. Nr VII/58/94, publ. Dz. Urz. Województwa Krakowskiego Nr 24, poz. 108), a projekt budowlany spełnia wymogi Prawa budowlanego. Odnosząc się do kwestii drogi koniecznej wskazał, że ustanowienie jej może nastąpić na drodze cywilno-prawnej, a nie administracyjnej. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wystąpiła Anna K. powołując się na pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2000 r., w którym stwierdzono, że decyzja Prezydenta [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzją z dnia [...] lutego 2001 r., znak: [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 158 § 1 k.p.a., po rozpoznaniu ww. wniosku - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...]. W uzasadnieniu organ nadzorczy wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem norm techniczno-budowlanych, bowiem zaprojektowany budynek został zlokalizowany na działce nr [...] niezgodnie z § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 15 poz. 140, ze zm.). W miejscu istniejącego budynku garażowego na działce nr [...] występuje uskok przebiegu granicy, zgodny ze ścianą budynku garażowego. Tylko na tym odcinku odległość zaprojektowanego budynku od granicy z sąsiednią działką jest mniejsza niż 4 m. Co do granic z pozostałymi działkami, odległości wymagane wyżej przytoczonym przepisem § 12 ust. 4 są zachowane. Natomiast w ocenie organu I instancji zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o ochronie pożarowej, w zakresie dróg pożarowych, tj. § 8 pkt 1 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r., § 11 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 stycznia 1999 r. w sprawie określenia szczegółowych wymagań w zakresie przeciwpożarowego zaopatrzenia wodnego, ratownictwa technicznego, chemicznego, ekologicznego lub medycznego oraz warunków, jakim powinny odpowiadać drogi pożarowe, ponieważ przedmiotowy budynek jako niski, nie wymaga doprowadzenia drogi pożarowej. Zostało to wyraźnie stwierdzone w załączonej do zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę, "Opinii w sprawie ochrony pożarowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego w K. przy ul. [...]" z dnia [...] czerwca 1999 r. Opinia ta zawiera także ogólne wytyczne odnoszące się do całego kompleksu budynków zlokalizowanych wokół ulic: [...], których spełnienie poprawi poziom bezpieczeństwa pożarowego. Realizacja tych wytycznych nie wchodzi w zakres inwestycji objętych zaskarżoną decyzją. W związku z ww. ustaleniami w ocenie Wojewody brak jest obiektywnych przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Naruszenie wyłącznie przepisu techniczno-budowlanego nie może być utożsamiane z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto naruszenie przepisu § 12 ust. 4 dotyczy jedynie krótkiego odcinka granic działek nr [...] i [...]. Mimo naruszenia tego przepisu spełnione są jednak wymogi przewidziane przepisami o ochronie pożarowej, co wyraźnie stwierdza opinia dotycząca lokalizacji przedmiotowego budynku. Odwołanie od ww. decyzji złożyła A. K., nie zgadzając się z rozstrzygnięciem Wojewody [...]. Decyzją z dnia [...] października 2001 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. odwołania - uchylił decyzję Wojewody [...] w całości i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta [...] Nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że rażące naruszenie prawa, jako jedna z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, istnieje w sytuacji, gdy decyzja w sposób nie budzący wątpliwości pozostaje w sprzeczności z brzmieniem przepisu prawa. Powołując się na treść art. 35 ust. 1 pkt 1 lit b Prawa budowlanego wskazał, że w przedmiotowej sprawie załącznik nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] lutego 1999 r. znak: [...] w punkcie 5.1 ustala intensywność zabudowy (netto) 0,85-1,2, liczonej w granicach projektu zagospodarowania działki. Tymczasem intensywność zabudowy w przypadku inwestycji na działce [...] przy ul. [...] w K., na którą wydano pozwolenie na budową z dnia [...] sierpnia 1999 r. wynosi około 0,7 czyli jest niezgodna w wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie GINB rażąco naruszył art. 35 ust. 1 pkt 1 lit b Prawa budowlanego. Ponadto organ odwoławczy nie podzielił stanowiska Wojewody odnośnie stwierdzenia, że naruszenie przepisu § 12 ust. 4 Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dotyczy jedynie krótkiego odcinka granic działek nr [...] i [...]. W jego ocenie z projektu zagospodarowania terenu, będącego załącznikiem do decyzji z dnia [...] sierpnia 1999 r. o zatwierdzeniu projektu i udzieleniu pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, wynika, że odległość części projektowanego budynku od granicy z działką nr [...] wynosi około 2,5 m, a skoro jest on zwrócony do granicy otworami okiennymi, to rażąco narusza to wskazany wyżej § 12 ust. 4 pkt 1 ww. rozporządzenia. Na koniec swojego wywodu GINB wskazał, że w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 1999 r. stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a., albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego w trybie określonym art. 160 k.p.a. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył W. K., wnosząc o uchylenie ww. decyzji i utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2001 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] Nr [...]. W jego ocenie zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem: art. 21, i 64 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz § 12 pkt 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez przyjęcie, że istniejąca odległość wynosząca 2,5 m pomiędzy ścianą obiektu budowlanego wybudowanego zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę, a granicą działki sąsiedniej jest niezgodna z prawem; art. 35 ust. 1 pkt a, b Prawa budowlanego oraz z zasadami wynikającymi z art. 7, 8, 11 k.p.a., poprzez przyjęcie istniejącego faktycznie współczynnika intensywności zabudowy na działce nr [...] w K. w wysokości ok. 0,7, tj. poniżej dolnej granicy dopuszczalnej intensywności zabudowy (z ustaleń skarżącego wynika, że współczynnik ten wynosi 1,1 - a z akt nie wynika w jaki sposób organ dokonał ustaleń w tym przedmiocie); oraz art. 16 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż występujące uchybienia mają charakter kwalifikowany i wyczerpują zakres pojęcia rażące naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga W. K. zasługuje na uwzględnienie. Organ odwoławczy stwierdzając nieważność decyzji nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 1999 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego - na działce przy ul. [...] w K., podniósł dwa zarzuty pod adresem kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji. Uznał, iż decyzja o pozwoleniu na budowę jest niezgodna z załącznikiem nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji. W punkcie 5.1 załącznika ustalona została intensywność zabudowy (netto 0,85 - 1,2) dla tej inwestycji liczonej w granicach projektu zagospodarowania działki. Natomiast intensywność zabudowy w przypadku niniejszej inwestycji na którą wydano pozwolenie na budowę wynosi ok. 0,7 co jest niezgodne z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, i tym samym rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji). Organ odwoławczy zdaniem sądu administracyjnego nie wyjaśnił w jaki sposób dokonał obliczeń wskaźnika intensywności zabudowy przedmiotowej inwestycji, objętej pozwoleniem na budowę z dnia [...] sierpnia 1999 r. Z załączonych do akt sprawy projektów budowlanych wynika wskaźnik intensywności zabudowy = 1,049 oraz 1,02, a więc mieszczący się w wskaźniku wskazanym w załączniku do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Co prawda niezrozumiałe dla Sądu jest wskazanie w projekcie budowlanym dla tego samego obiektu dwóch nieco innych wskaźników intensywności zabudowy (zał. nr 11 i 13) jednakże tylko załącznik 11 posiada pieczęć Urzędu Miasta [...]. Stąd należy uznać, iż wskaźnik intensywności zabudowy przyjęty przez inwestora wynosi 672,72/641,00 = 1,049. Brak informacji organu odwoławczego w jaki sposób dokonał on odmiennych aniżeli podane w projekcie budowlanym obliczeń nie pozwala na ocenę przez Sąd prawidłowości poczynionych ustaleń przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i uznanie na tej podstawie rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 lit b prawa budowlanego z 1994 r. Drugi zarzut odnośnie kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji dotyczył naruszenia kwestionowaną decyzją § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1995 r. Nr 15 poz. 140). Zgodnie z tym przepisem dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi, odległość od projektowanej zabudowy do granicy powinna wynosić co najmniej 4 m. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że granica działek inwestora nie jest linią prostą, gdyż w miejscu istniejącego na działce nr [...] budynku garażowego, występuje uskok jej przebiegu. Odległość projektowanej ściany budynku mieszkalnego od budynku garażowego na sąsiedniej działce wynosi ok. 2,5 m na kilkumetrowym odcinku. Zdaniem organu odwoławczego niezgodność powyższa z przepisem §12 cytowanego wyżej rozporządzenia rażąco narusza ten przepis. Z tym poglądem nie można się zgodzić. Niejednokrotnie bowiem Naczelny Sąd Administracyjny podnosił, iż o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje oceniana w postępowaniu nieważnościowym decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne, naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W niniejszej sprawie w sytuacji, gdy naruszenie przepisów dotyczy niewielkiego odcinka projektowanej budowy oraz gdy budowa została już zakończona i oddana do użytku, specjalnie istotne jest dokonanie gruntownej oceny, zwłaszcza w aspekcie tej trzeciej przesłanki. Takiej analizy nie przeprowadził organ odwoławczy. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia art. 7, 8 i 77 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkować musiało uwzględnieniem skargi. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 nr 153 poz. 1270) Orzeczenie dotyczące wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji znajduje uzasadnienie w art. 152 ww. ustawy.