VII SA/Wa 566/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bogusław Moraczewski (spr.), , Sędzia WSA Wojciech Mazur, Asesor WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Rafał Kubik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi E. Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego powiatu [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2002 r., II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...] znak [...] po rozpatrzeniu odwołania E. Ł. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98/2000, poz. 1071 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] z dnia [...] lutego 2002 r. Nr [...] znak: [...] nakazującą E. Ł., zam. W [...] przy ul. [...], rozbiórkę obiektu budowlanego o wym. 3,30 x 4,00 m, stanowiącego dobudówkę drewnianą przy budynku mieszkalnym, wybudowaną w 1991 r. na działce nr ew. [...] przy ul. [...]w [...] i należącej do inwestora – E Ł\. Zdaniem [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ I instancji prawidłowo uznał, że obiekt wybudowany jest z lekkiej i niestabilnej konstrukcji drewnianej, bez właściwego zagłębienia fundamentu i nie spełnia wymogów statycznych. Organ odwoławczy i powtórzył argumentację oraz stanowisko wyrażone w decyzji pierwszoinstancyjnej. Podkreślił, że obiekty budowlane będące w budowie lub pobudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w trakcie ich budowy podlegają przymusowej rozbiórce, gdy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt taki powoduje, bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wymienioną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...]znak [...] E. Ł. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga E. Ł. jest zasadna, jednakże z innych powodów aniżeli podniesione w skardze. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), kontrola działalności administracji publicznej jest przez Sądy administracyjne sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności i dochodzenia w postępowaniu do prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), znajdującej rozwinięcie w unormowaniach art. 77 § 1, 80 i 81 kpa ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98/2000, poz. 1071 ze zm.). W niniejszej sprawie decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego poprzez brak uzasadnienia rozstrzygnięcia popartego dowodami, a także z naruszeniem art. 37 ustawy z dnia 24 października1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229 ze zm.). Postępowanie odwoławcze zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności. W sprawie, w której wniesiono odwołanie – organ odwoławczy powtórnie ocenia materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji, a w przypadku stwierdzenia, że materiał ten jest niewystarczający dla wydania decyzji – przeprowadza dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 kpa). Zgodnie z unormowaną w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy". Oznacza to, iż organ administracyjny prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. "W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego" (por. wyrok NSA z 26 maja 1981 r., sygn. akt SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45). "Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (...), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (...), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści" (wyrok NSA z 4 lipca 2001 r. I SA 1768/99, LEX nr 54171). To, że organ administracji publicznej jest obowiązany na podstawie art. 80 kpa rozstrzygnąć sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego oznacza, że "organ jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy (...). Rozpatrując materiał dowodowy organ administracji publicznej nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy". (A. Wróbel, wyd. Zakamycze 2000). Podkreślić należy, że w prowadzonym zarówno przez organ I, jak i II instancji postępowaniu administracyjnym "dokumenty i oświadczenia składane przez stronę (...) korzystają z domniemania prawdziwości, jeżeli nie są oczywiście sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami i faktami znanymi organowi z urzędu." ( por. wyrok NSA z 7 czerwca 2000 r. sygn. akt I SA/Kr 638/98, LEX nr 44386). Organ rozpatrując całą sprawę nie podaje faktów, które uznał za udowodnione – brak jest w aktach sprawy dokumentów pozwalających stwierdzić bezsprzecznie, że "(...) obiekt budowlany lub jego część powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (...)" – art. 37 ust 1 pkt 2 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Organ ograniczył się jedynie do takiego stwierdzenia. Musi to jednak zostać dokładnie zbadane, a dowody przedstawione. "Przymusu rozbiórkowego nie uzasadnia samo pogorszenie się warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, ale ma być ono kwalifikowane cechą niedopuszczalności. Wyrażenie ustawowe "niedopuszczalne pogorszenie" należy do kategorii zwrotów ogólnych, jest zwrotem niedookreślonym, którego konkretyzacja wymaga oceny wielu elementów dotyczących naruszyciela, przedmiotu naruszenia (intensywności owego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia), a także pokrzywdzonego naruszeniem otoczenia" (por. wyrok Sądu Najwyższego – Izba Administracyjna z dnia 11 marca 1999 roku, Sygn. akt III RN 127/98). Przedmiotowy obiekt budowlany o wymiarach 3,30 x 4,00 m stanowiący dobudówkę drewnianą przy budynku mieszkalnym, jak podaje protokół oględzin, został pobudowany w [...]na działce nr [...] przy ul. [...]– w 1991 roku, a więc pod rządami ustawy z 24 października 1974 roku Prawo budowlane. Trzeba uwzględnić fakt, iż protokół kontroli sporządzono w 2001 roku, zaś decyzja rozbiórkowa wydana została w 2002 roku. Należałoby więc rozważyć rzeczywiste, a nie hipotetyczne rozmiary i rodzaj zagrożeń, skoro dobudówka przetrwała 14 lat. "Stwierdzenie choćby jednego ze stanów wymienionych w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. wystarczy dla uznania wystąpienia przesłanki. Zaistnienie jednego z tych stanów powinno być jednak wykazane w sposób nie budzący wątpliwości, przy czym nie wystarczy podać, że nastąpiło na przykład zagrożenie dla ludzi; niezbędne jest podanie, w jakich okolicznościach organ administracji zagrożenie to upatruje. W rozpatrywanej sprawie organ wykazał jedynie okoliczności dotyczące naruszenia prawa, a w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ograniczył się do zacytowania art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r.– bez podania okoliczności, które składają się na stan zagrożenia, którego upatruje się organ". (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 1989 roku, Sygn. akt IV SA 83/89). Organ powinien dogłębnie zbadać sprawę zagrożeń poprzez uzupełnienie postępowania dowodowego oraz wydać prawidłową decyzję pozbawioną wykazanych wad. Z tych powodów nie jest możliwa prawidłowa kontrola zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji nie mogą pozostać w obrocie prawnym ze względu na brak zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego. Dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270) należało orzec jak w sentencji wyroku.