VII SA/Wa 566/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Andrzej Siwek, Sędzia WSA Jadwiga Smołucha, Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2019 r. sprawy ze skargi Z C na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2019 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2019 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Z. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2018 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z [...] lutego 2013 r. znak: [...], w przedmiocie nakazu przedłożenia projektu budowlanego zamiennego - utrzymał w mocy własne orzeczenie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że [...] sierpnia 2018 r. Z. C. zwrócił się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z [...] lutego 2013 r., znak: [...], oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. nr [...] z 4 października 2012 r., znak: [...], nakładającej na J., P. i A. C. obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie 90 dni licząc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego na terenie działki ew. nr [...] przy ul. K. [...] w G., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Wniosek oparto na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podając, że jakkolwiek "inwestor dokonał istotnego odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę" i "procedura naprawcza słusznie została przeprowadzona na podstawie art. 50 i 51 Pb", to jednak w jego ocenie "obowiązek nałożony na inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Pb, jest niepełny, przez co nastąpiło rażące naruszenie prawa". Zdaniem wnioskodawcy, skoro w trakcie realizacji zostały również "naruszone przepisy o warunkach technicznych, a mianowicie dach budynku został znacznie wysunięty na moją nieruchomość", to organ winien był także nałożyć na inwestora obowiązek "wykonania określonych robót (w omawianym przypadku przebudowa dachu) celem doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem". Decyzją z [...] listopada 2018 r. znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po wszczęciu postępowania na wniosek Z. C., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji objętej ww. wnioskiem, nie znajdując żadnej z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z. C. wniósł, w ustawowym terminie, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Rozpoznając wniosek Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji danego aktu administracyjnego - według stanu prawnego i faktycznego istniejącego na dzień jego wydania - pod kątem wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., w tym m.in. rażącego naruszenia prawa. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy istnieje wyraźna sprzeczność pomiędzy treścią przepisu prawa materialnego, a rozstrzygnięciem zawartym w decyzji, a także wtedy, gdy w wyniku naruszenia prawa powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Organ prowadzący postępowanie w trybie nieważnościowym orzeka wyłącznie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku wad takiego orzeczenia - odmawia stwierdzenia jego nieważności. Decyzją nr [...] z [...] lutego 2013 r, znak: [...], której zgodność z prawem jest oceniana w przedmiotowym postępowaniu, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, orzekł o nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedstawienia, w określonym terminie, projektu zamiennego rozbudowanego budynku mieszkalnego na terenie działki nr ew. [...] przy ul. K. [...] w G.. Budynek ten, jak wynika z akt sprawy, został zrealizowany z istotnym odstępstwem od warunków określonych decyzją Burmistrza Miasta I Gminy G.nr [...] z [...] grudnia 1993 r., znak: [...], zatwierdzającą plan realizacyjny rozbudowy przedmiotowego budynku i zezwalającą na jego rozbudowę. Dowodem na to jest protokół z oględzin przeprowadzonych [...] sierpnia 2011 r., z którego wynika, że poprzez dobudowę pomieszczenia od strony północnej uległa zmianie powierzchnia zabudowy i kubatura obiektu. Przepisem prawa materialnego stanowiącym podstawę prawną nałożonego na inwestora ww. obowiązku, jest art. 51 ust. 1 pkt 3 w ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623). Zgodnie z nim, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - organ nadzoru budowlanego nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Definicję "istotnych odstępstw" należy wywieść z treści art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. W myśl tego przepisu nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy m.in. zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu oraz charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji. Skoro w niniejszej sprawie bezsporne jest, że inwestor w toku rozbudowy przedmiotowego obiektu budowlanego, poprzez dokonanie zmiany w jego obrysie zewnętrznym w stosunku do zatwierdzonego planu realizacyjnego, polegającej na zabudowaniu uskoku przewidzianego od strony północnej tego budynku (przez co zwiększył się także obszar oddziaływania obiektu na sąsiednią nieruchomość), dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, tym samym organ nadzoru budowlanego był zobowiązany do wydania, w ramach prowadzonego postępowania naprawczego, decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że o ile dyspozycja przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w istocie obliguje organ do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, to nakazanie wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego prawem ma charakter fakultatywny (uznaniowy) (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 13 września 2018 r., sygn. akt II SA/Go 432/18).To projekt budowlany zamienny, ma umożliwić organowi ocenę prawidłowości wykonanych robót budowlanych pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, oraz ze sztuką budowlaną. Projekt ten może także przewidywać wykonanie określonych robót, w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z przepisami. Ponadto, co istotne, projekt budowlany zamienny podlega merytorycznej ocenie organu, tak jak projekt "pierwotny". Zgodnie bowiem z treścią art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, w odniesieniu do projektu budowlanego zamiennego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące projektu budowlanego "pierwotnego". Oznacza to, że stosownie do art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, znajdującego w stosunku do projektu zamiennego odpowiednie zastosowanie, przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego właściwy organ ma obowiązek sprawdzenia rozwiązań projektowych m.in. zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi. Dopiero spełnienie wymagań określonych w przepisie ww. art. 35 ust. 1, może skutkować wydaniem przez organ decyzji zatwierdzającej, na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, projekt budowlany zamienny. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z uwagi na powyższe nie można decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z [...] lutego 2013 r. (a tym samym poprzedzającej ją decyzji PINB w P. nr [...] z [...] października 2012 r.) przypisać wady rażącego naruszenia prawa wobec zarzutu "niepełnego" - jak twierdzi skarżący - obowiązku nałożonego na inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Trudno bowiem zgodzić się, aby decyzja ta wywoływała skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie prawa. Odnosząc się do stanowiska strony przedstawionego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ stwierdził, że są w istocie powtórzeniem argumentacji w oparciu, o którą został sformułowany wniosek o stwierdzenie nieważności. Za bezpodstawne organ uznał zarzuty dotyczące postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2018 r, znak: [...], którym odmówiono wstrzymania wykonania tej decyzji. Wskazał, że zastosowanie regulacji wynikającej z art. 159 § 1 k.p.a., ma bowiem miejsce wtedy, gdy zachodzi prawdopodobieństwo, że decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Tymczasem organ nie dopatrzył się kwalifikowanej wady, określonej w ww. art. 156 § 1 k.p.a., czego potwierdzeniem jest podważana obecnie jego decyzja z [...] listopada 2018 r., znak: [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniósł Z. C. Organowi - Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego zarzucił naruszenie; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy własnej decyzji z [...] listopada 2018 r. znak: [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z [...] lutego 2013 r., w przedmiocie nakazu przedłożenia projektu budowlanego zamiennego mimo, że zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że w omawianej sprawie istnieje podstawa do uchylenia w/w decyzji; naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez wyciągnięcie z materiału dowodowego błędnego wniosku nie mającego w nim oparcia tj., że w omawianej sprawie materiał dowodowy uprawniał do odmowy stwierdzenia nieważności ww. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie nakazu przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że w omawianej sprawie nie występuje przesłanka "rażącego naruszenie prawa" mimo, że materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że taka przesłanka ma miejsce, art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niepełne zastosowanie, tj. nienałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót mających doprowadzić wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem mimo, że materiał dowodowy zebrany w sprawie jak również stan sprawy uprawniał do nałożenia w/w obowiązku. Skarżący dochodził uchylenia zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Stanowisko skarżącego znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wcześniej prezentowane. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze, organ stwierdził, że wynikają z niezrozumienia procedury naprawczej uregulowanej w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Jej wszczęcie i nałożenie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego ma umożliwić organowi ocenę prawidłowości wykonanych robót budowlanych pod katem zgodności ze sztuką budowlaną i przepisami. Organ dokonuje tej oceny dopiero po przedłożeniu projektu. Nie jest zatem tak, jak uważa skarżący, że wszczęta procedura nie przyczyni się do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, tylko ten stan "przypieczętuje". Tym samym nie jest uzasadnione twierdzenie, że organy nadzoru budowlanego dopuściły się rażącego naruszenia prawa poprzez nałożenie na inwestora jedynie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego bez równoczesnego nałożenia - jak oczekiwałby skarżący - obowiązku wykonania określonych robót budowlanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone orzeczenie odpowiada przepisom prawa. Sąd w pełni podziela ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. Ocenia je jako prawidłowe, wyczerpujące. Przyjmuje za własne. Zarzuty skargi nie są uzasadnione. Jak słusznie ocenił to Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, kontrolowana w niniejszym postępowaniu nieważnościowym decyzja nie jest obarczona żadną z wad opisanych w art. 156 § 1 k.p.a. W szczególności nie jest obarczona wadą rażącego, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., naruszenia prawa - przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (ta okoliczność pozostaje w sprawie poza sporem) organ nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Sąd zaznacza, że ww. art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie umożliwia właściwemu organowi "narzucenia" rozwiązania projektowego; umożliwia natomiast, oprócz nałożenia obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, nałożenie także obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych/wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Niemniej, jak stanowi ten przepis, może mieć to miejsce tylko "w razie potrzeby". W konsekwencji, zastosowanie ww. przepisu poprzez także nakazanie wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, może mieć miejsce tylko wówczas, gdy już na tym etapie organ stwierdzi tego rodzaju niezgodność (wywołaną odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę), która będzie wymagała wykonania czynności lub robót budowlanych dla usunięcia powstałej w ten sposób nieprawidłowości. Nie można pominąć, że niniejsze postępowanie zmierzające do kontroli decyzji opartej na ww. przepisie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane toczyło się w nadzwyczajnym trybie postępowania nieważnościowego. Wbrew stanowisku skarżącego zakres nałożonego obowiązku, ograniczający się do nakazu przedłożenia projektu zamiennego, nie może być postrzegany jako wada rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane uzależnia nakaz wykonania określonych czynności od zaistniałej potrzeby, która zawsze jest przesłanką ocenną. Tymczasem celem projektu budowlanego zamiennego jest z jednej strony zinwentaryzowanie dotychczas wykonanych prac, z drugiej wskazanie tych potrzebnych do zrealizowania/zakończenia inwestycji, w tym także - wobec popełnionych odstępstw i w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Stanowisko skarżącego o wadzie kontrolowanego orzeczenia nie jest uzasadnione. O tym czy dach budynku został wysunięty na teren jego działki, w prawnie wiążący sposób rozstrzygnie projekt budowlany zamienny, który oparty zostanie na mapie wpisanej do stosownego zasobu geodezyjnego i odzwierciedli przebieg prawnej granicy działek. Dyspozycja art. art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane i podnoszona przez skarżącego okoliczność braku czasowego ograniczenia dla doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem muszą pozostać bez wpływ na ocenę naruszenia dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, który był podstawą prawną decyzji kontrolowanej w niniejszym postępowaniu nieważnościowym. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302).