VII SA/Wa 568/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2013 r. sprawy ze skargi A.[...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] grudnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające je postanowienie z [...] września 2012 znak [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przedmiotem skargi wniesionej przez A. [...]Sp. z o.o. w [...]jest decyzja Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z [...]grudnia 2012 r. znak: [...], wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Pismem z [...]kwietnia 2012 r. Spółka A. [...]zwróciła się do Prezesa urzędu Lotnictwa Cywilnego z wnioskiem o zawieszenie certyfikatów, w tym "[...]". Decyzją z [...] maja 2012 r. znak: [...] Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, działając na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 2 i art. 161 ust. 8 ustawy Prawo lotnicze (Dz. U. z 2006 r. Nr 100, poz. 696 ze zm.), zawiesił ważność Certyfikatu Operatora Lotniczego ([...]) nr [...] operatora lotniczego A. [...]Sp. z o.o. w [...]z datą do dnia [...]września 2012 r. W dniu [...]sierpnia 2012 r. Spółka A. [...]wystąpiła do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z wnioskiem o przedłużenie ważności Certyfikatu [...]nr [...]. Postanowieniem z [...]września 2012 r. znak: [...] Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego na podstawie OPS 1.180 rozporządzenia Komisji (WE) nr 859/2008 z dnia 20 sierpnia 2008 r. zmieniającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3922/91 w odniesieniu do wspólnych wymagań technicznych i procedur administracyjnych mających zastosowanie do komercyjnego transportu lotniczego (Dz. Urz. UE L 254/1 z 20 września 2008 r.) oraz art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przedłużenia ważności certyfikatu operatora lotniczego [...]nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że po analizie dołączonej do wniosku (o przedłużenie ważności certyfikatu) dokumentacji uznał, iż operator nie spełnia wymogów OPS 1.180 rozporządzenia Komisji (WE) nr 859/2008 z dnia 20 sierpnia 2008 r. zmieniającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3922/91 w odniesieniu do wspólnych wymagań technicznych i procedur administracyjnych mających zastosowanie do komercyjnego transportu lotniczego (Dz. Urz. UE L 254/1 z 20 września 2008 r.). I dalej wskazał, że Spółka A. [...] nie wykazała, iż statek powietrzny [...]o znakach rejestracyjnych [...] posiada standardowe świadectwo zdatności do lotu. Wskazał też, że nie został zatwierdzony systemem obsługi technicznej zgodnie z częścią M rozdział G rozporządzenia Komisji (WE) nr 2042/2003 z dnia 20 listopada 2003 r. w sprawie nieprzerwanej zdatności do lotu statków powietrznych oraz wyrobów lotniczych, części i wyposażenia, a także w sprawie zezwoleń udzielanym instytucjom (Dz. Urz. UEL 315/1 z dnia 28 listopada 2003 r. ze zm.). Co więcej, jak zaznaczył również organ, operator nie wykazał, że jest zdolny do ustawienia i utrzymania odpowiedniej struktury organizacyjnej, ustawienia i utrzymania systemu jakości zgodnie z OPS 1.035. Podał też, że przedstawiona we wniosku kandydatura na kierownika jakości w osobie H. S. na mocy OPS 1.035 pkt c) nie jest akceptowalna ponieważ ww. kandydat jest pracownikiem Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Spółka A. [...]nie zgodziła się z ww. postanowieniem i wniosła "zażalenie", w którym przede wszystkim podniosła, iż okoliczności sprawy nie uzasadniały zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, po ponownym rozpoznaniu sprawy zakończonej ww. postanowieniem z [...]września 2012 r., w dniu [...]grudnia 2012 r. wydał wskazaną na wstępie decyzję, którą na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 5a ustawy Prawo lotnicze (Dz. U. z 2012 r., poz. 965), w zw. z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie certyfikacji działalności w lotnictwie cywilnym (Dz. U. Nr 146, poz. 1421) oraz art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 i art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie I instancji w całości. W uzasadnieniu orzeczenia organ podał, że na mocy art. 161 ust. 8 Prawa lotniczego, Prezes Urzędu, w drodze decyzji administracyjnej. Wydaje certyfikat, odmawia jego wydania, zawiesza ważność, ogranicza uprawnienia wynikającego z niego i cofa certyfikat. Wskazał też, że zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie certyfikacji działalności w lotnictwie cywilnym, wniosek o przedłużenie ważności certyfikatu składa się nie później niż w terminie 30 dni roboczych przed datą upływu jego ważności. Certyfikat Przewoźnika Lotniczego [...] został wydany stronie z datą ważności do dnia [...]września 2012 r. Prezes ULC decyzją, na wniosek strony, zawiesił ważność Certyfikatu do dnia [...]września 2012 r. Bezspornym zatem jest, iż strona składając wniosek o przedłużenie ważności Certyfikatu w dniu [...]sierpnia 2012 r. nie zachowała terminu, o którym mowa w § 12 ww. rozporządzenia. Dalej, organ wywiódł, że wskazany wyżej termin ma charakter terminu prawa materialnego a jego uchybienie powoduje utratę prawa ubiegania się przez wnioskodawcę o przedłużenie ważności certyfikatu. W tej sytuacji, organ przyjął, iż w sprawie wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości, a postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe winno było zostać przez organ I instancji umorzone. Organ wskazał nadto, że wydane w I instancji postanowienie jest wadliwe, albowiem w jego uzasadnieniu nie wskazano okoliczności, które uzasadniałby zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. Z tych też przyczyn, Prezes Urzędu orzekł jak w sentencji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Prezesa ULC, skarżąca – Spółka A. [...]z siedzibą w [...]wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi skarżąca w szczególności wskazała na to, że nie podziela oceny dokonanej w sprawie przez organ na gruncie § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie certyfikacji działalności w lotnictwie cywilnym. Wskazała, że stosując ten przepis organ pominął przepisy wspólnotowe, a z tych jednoznacznie wynika, że wniosek o przedłużenie ważności certyfikatu może być złożony w terminie 30 dni przed upływem terminu jego ważności, a nie jak przyjęto – w terminie 30 dni roboczych. Nadto, skarżąca podała, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 8 i art. 9 Kodeksu. Organ na etapie wydawania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nie analizował kwestii zachowania ww. terminu do złożenia wniosku, a zajął się zupełnie innymi okolicznościami. W ten sposób pozbawił stronę możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie. Wskazała też, że w wydanej decyzji organ przyznał, że postanowienie o odmowie wszczęcia jest wadliwa, a tym samym uwzględniając zażalenie skarżącej winien wszcząć postępowanie w celu przedłużenia ważności Certyfikatu zgodnie z wnioskiem. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Sądu, oba orzeczenia wydane w sprawie, zapadły z istotnym naruszeniem przepisów procesowych i wymagały wyeliminowania z obrotu prawnego. Przypomnieć w tym miejscu należy, iż przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Prezesa ULC z [...]grudnia 2012 r. znak: [...], którą organ uchylił własne postanowienie z [...]września 2012 r. o odmowie wszczęcia postępowania i na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie I instancji. Oba te orzeczenia zapadły w związku z wnioskiem skarżącej, która w dniu [...]sierpnia 2012 r. wystąpiła o przedłużenie ważności Certyfikatu [...]nr [...]. Przy czym, na etapie I Instancji Prezes ULC uznał, że postępowanie nie może być wszczęte i wydał postanowienie tej treści, przywołując w nim okoliczności o charakterze merytorycznym mające wskazywać na zasadność rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 61a § 1 k.p.a. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej postanowieniem z [...]września 2012 r., Prezes ULC uznał natomiast, że zaskarżone postanowienie jest wadliwe, ale wniosek o przedłużenie ważności certyfikatu został wniesiony z uchybieniem termin, a to powoduje, że sprawa jest bezprzedmiotowa (bo termin ten ma charakter materialny), i musi ulec umorzeniu. W ocenie Sądu, oba wskazane orzeczenia, wydane zostały z istotnym naruszeniem przepisów procesowych, w tym zasad ogólnych Kodeksu, w szczególności zasady praworządności uregulowanej w art. 6 oraz zasady dwuinstancyjności przewidzianej w art. 15 k.p.a. (ograniczonej w tym przypadku z uwagi na przepis art. 127 § 3 k.p.a.). -I tak, stwierdzić należy, iż wydając postanowienie na etapie I instancji Prezes ULC dopuścił się istotnego naruszenia art. 61a § 1 k.p.a., który to przepis przywołał w sentencji orzeczenia i w efekcie go zastosował orzekając o odmowie wszczęcia postępowania. Rozwijając tę kwestię, można co do zasady zgodzić się z organem, że złożenie wniosku jeszcze nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego, wymaga on bowiem zbadania na etapie wstępnym pod względem dopuszczalności podmiotowej i przedmiotowej. Nie można jednak przyjąć w sprawie za organem, aby o zasadności zastosowania art. 61a § 1 Kodeksu, świadczyły względy materialnoprawne, wymagające uprzedniego postępowania wyjaśniającego (dowodowego), mogącego mieć miejsce jedynie we wszczętym postępowaniu. Wskazać w tym miejscu trzeba, iż stosownie do treści art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z powyższego wynika, iż postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydaje się, jeżeli zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Wprawdzie nie wymieniono w tym przepisie wprost przesłanek, które miałyby przesądzać o odmowie wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn", nie mniej - mając na uwadze charakter i usytuowanie tej wstępnej fazy poprzedzającej postępowanie właściwe - nie można za właściwe przyjąć zachowania organu, który wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, rozstrzyga w nim kwestie materialnoprawne. W postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania organ nie może bowiem formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, bo te mogą mieć miejsce jedynie w kolejnej fazie, po wszczęciu postępowania. Podkreślić trzeba, iż instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. Zauważyć zatem należy, iż odmowa wszczęcia postępowania nastąpić może tylko z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), nie wymagających jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym. Organ na tym etapie postępowania może zbadać więc jedynie, czy zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania, dokonując oceny, czy istnieją przesłanki procesowe umożliwiające merytoryczne rozpoznanie podania/żądania. To zaś prowadzi do wniosku, iż tylko w toku wszczętego postępowania organ administracji publicznej może dokonać niezbędnych ocen w zakresie treści prawa materialnego, odnoszących się do praw podmiotu wnoszącego żądanie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy podnieść trzeba, że wydane w sprawie postanowienie jest wadliwe, albowiem w sposób oczywisty narusza ww. przepis art. 61a § 1 k.p.a. i jako takie podlegać musiało uchyleniu. W orzeczeniu tym organ zupełnie nie wskazał na przyczyny formalne (podmiotowe lub przedmiotowe) uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Dokonał zaś oceny, w kontekście przepisów prawa materialnego, załączonych do wniosku dokumentów, wskazując i zarzucając, że wymogi wynikające z przywołanych przez niego przepisów wspólnotowych nie zostały zachowane. Przy czym, z żadnej części tego uzasadnienia nie wynika, aby zarzuty postawione na tym etapie miały charakter formalny i uniemożliwiały dokonanie merytorycznej oceny wniosku. Wręcz przeciwnie, argumenty organu wskazują na ocenę złożonego wniosku w kontekście przesłanek materialnoprawnych. W ten bowiem sposób należy ocenić m. in. stwierdzenie organu, że skarżąca nie wykazała, iż "statek powietrzny (...) posiada standardowe świadectwo zdatności do lotu", jak i wskazanie na to, że "nie został zatwierdzony system obsług technicznej". Z tych też przyczyn Sąd uznał postanowienie wydane w sprawie w I instancji za błędne, naruszające ww. przepis art. 61a § 1 k.p.a. -Za błędną Sąd uznał także decyzję, wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej ww. postanowieniem Wskazać w tej kwestii w szczególności należy, iż Prezes ULC działając na tym etapie w sprawie, na podstawie środka zaskarżenia wniesionego przez skarżącą, kwestionującego zastosowanie ww. art. 61a § 1 k.p.a., obowiązany był rozpatrzeć sprawę w tym przedmiocie i wydać stosowne postanowienie. Obowiązany był więc wypowiedzieć się jedynie w kwestii zasadności zastosowania w okolicznościach sprawy ww. art. 61a i orzec w zależności od wyniku, postanowieniem o stosownej do tego wyniku treści. Dostrzec bowiem trzeba, iż zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą (czy postanowieniem zażaleniowym) wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją wydaną w I instancji (czy postanowieniem wydanym w I instancji). Organ na etapie II instancji nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym (zażaleniowym, czy też uruchomionym w przypadku tego samego organu, na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. W niniejszej sprawie, powyższe nie zostało przez organ w pełni zachowane. Rozpatrując zażalenie/wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania, organ ten wyszedł bowiem poza zakres sprawy. Uczynił to poprzez wydanie aktu w formie decyzji (mimo że w I instancji wydał postanowienie) oraz wypowiedzenie się nie tylko w zakresie art. 61a § 1 Kodeksu, a także poprzez wydanie orzeczenia o umorzeniu postępowania w sytuacji, gdy do wszczęcia postępowania w sprawie nie doszło (bo nie może o tym świadczyć uprzednie uchylenie przez ten organ -w tej samej decyzji, która zawiera rozstrzygnięcie o umorzeniu- postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania). Bezspornie postępowanie w sprawie na żadnym etapie nie było prowadzone, a tym samym nie było postępowania, które (niezależnie od przyczyn) można byłoby umorzyć. Nie dostrzegając powyższego Prezes ULC dopuścił się naruszenia w sprawie art. 6, art. 7 i art. 15 k.p.a. z uwagi na ich niezastosowanie oraz art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. z uwagi na jego wadliwe zastosowanie. Niezależnie od powyższego, wskazać należy, iż błędnie organ ten wywiódł również, że uchybienie terminu o charakterze materialnym stanowi o bezprzedmiotowości postępowania i na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. uzasadnia umorzenie postępowania w sprawie. Dostrzec trzeba, iż zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne podlega umorzeniu tylko wtedy, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy zaś do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., a więc sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania (por. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2010 r., kom. do art. 105, uw. 4). Zaznaczyć w tym kontekście jednak trzeba, że brak przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego przez stronę nie czyni prowadzonego postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., lecz oznacza bezzasadność żądania strony. Stąd też, w ocenie Sądu, okoliczności przywołane przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazywać mogą -jeśli już- nie tyle na bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, co na bezzasadność żądania zawartego we wniosku skarżącej. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, w skrócie: p.p.s.a.), należało orzec jak w sentencji wyroku.