VII SA/Wa 57/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędziowie sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru budowy skargę oddala Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m. [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. znak [...]. Organ wskazał w uzasadnieniu decyzji, że z analizy zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że Inwestor w dniu [...] grudnia 2013 r. zgłosił zamiar wykonania robót budowlanych polegających na budowie przyłącza sieci wodociągowej z likwidacją istniejącego przyłącza dla zasilania budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] na działkach ew. nr [...],[...],[...] obręb [...] w [...]. Prezydent m. [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o wskazane w nim dokumenty. Inwestor w dniu [...] czerwca 2014 r. (po kilkukrotnym wniosku o wydłużenie terminu wskazanego w postanowieniu Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r.) uzupełnił dokumentację zgłoszenia. Decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...] Prezydent m. [...] wniósł sprzeciw w sprawie przyjęcia zgłoszenia zamiaru budowy przyłącza sieci wodociągowej z likwidacją istniejącego przyłącza dla zasilania budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] na działkach ew. nr [...],[...],[...] obręb [...] w [...]. Ze względu na braki w zgłoszeniu Prezydent m. [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia m.in. o prawidłowo wypełnione oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działek [...],[...],[...] z obrębu [...] w oparciu o zgodę właściciela terenu. W odpowiedzi na ww. postanowienie, Robotnicza Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" przedłożyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor wskazał jako dokument potwierdzający powyższe prawo: władanie terenem na podstawie decyzji Prezydium Rady Narodowej m. [...] znak: [...] z dnia [...] grudnia 1971 r. wraz z decyzją Prezydium Rady Narodowej m. [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1971 r. znak: [...] oddającą RSM "[...]" w użytkowanie wieczyste na 99 lat nieruchomość położoną przy ul. [...]. W ocenie Prezydenta m. [...] Robotnicza Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]", mimo złożonych w dniu [...] czerwca 2014 r. oświadczeń, nie wykazała, że dysponuje prawem do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane. Podzielając to stanowisko Wojewoda [...] wskazał, że oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste powstaje z chwilą prawotwórczego wpisu w księdze wieczystej dla danej nieruchomości. W przedmiotowej sprawie w księdze wieczystej dla działki nr ew. [...] obręb [...] nr [...] brak jest wpisu o ustanowieniu użytkowania wieczystego dla RSM "[...]", nie można więc mówić o użytkowaniu wieczystym nieruchomości objętej inwestycją. Organ podkreślił, że analiza złożonych oświadczeń o prawie do dysponowania nieruchomością nakazuje zawęzić wykładnię art. 3 pkt 11 ustawy – Prawo budowlane do ustalenia czy Inwestor wykazał się istnieniem łączącego go z właścicielem gruntu stosunku zobowiązaniowego, który w efekcie zezwalałby na wykonanie planowanych robót budowlanych. Organ podkreślił, że zgodnie z prezentowaną w orzecznictwie interpretacją art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi być niewątpliwy, co oznacza, że w każdym przypadku zdarzenie rodzące stosunek zobowiązaniowy musi przewidywać uprawnienie do wykonywania robót i obiektów budowlanych. Zgoda właściciela nieruchomości upoważniająca inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane winna być sformułowana w sposób wyraźny, jednoznaczny i nie może być dorozumiana. Organ zaznaczył, że tzw. ekspektatywa powstaje z chwilą podpisania umowy o użytkowaniu wieczystym. Pomiędzy RSM "[...]" a Miastem [...], nigdy nie została podpisana umowa o oddaniu gruntów w użytkowanie wieczyste. Na rzecz RSM "[...]", została wydana jedynie decyzja Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia [...] grudnia 1971 r. znak: [...], która jak jest to w niej wskazane, jest rozstrzygnięciem wstępnym. W przywołanej decyzji znak: [...] znajdował się zapis zobowiązujący skarżącego do dokonania odpowiedniego wpisu w księdze wieczystej, przed podpisaniem umowy notarialnej oddającej przedmiotową nieruchomość w użytkowanie wieczyste. Brak dokonania wpisu w księdze wieczystej, skutkował niezawarciem umowy o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Organ wskazał ponadto, iż podnoszona przez skarżącego ekspektatywa jest stanem oczekiwania prawnego, w którym jedynie przygotowuje się i zabezpiecza ostateczne nabycie użytkowania wieczystego. Roszczenie to nie daje żadnego tytułu do dysponowania nieruchomością, a jedynie stwarza podstawę do uregulowania stanu prawnego gruntów, którymi Inwestor władał dotychczas bez tytułu prawnego. Jest to zatem stan poprzedzający ewentualne nabycie prawa, które będzie dopiero uprawniać Inwestora do realizacji przedsięwzięć budowlanych. Konkludując, Wojewoda [...] stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, że Robotnicza Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Organ stwierdził, że spółdzielnia włada gruntami (faktycznie posiada) nie mając do tego formalnie żadnego tytułu prawnego. W tego rodzaju wypadkach, zasadnym jest odmawianie zgody na realizację przedsięwzięć budowlanych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Robotnicza Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając decyzji Wojewody [...] nr [...] naruszenie prawa: 1) art. 28 k.p.a., poprzez uznanie Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" za podmiot interesu prawnego, 2) naruszenie art. 7 i 77 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających znaczenie dla sprawy, 3) art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca podniosła, że na przedmiotowej nieruchomości Spółdzielnia posiada ekspektatywę ustanowienia użytkowania wieczystego wynikającą z decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] grudnia 1971 r., zgodnie z którą nieruchomość została jej przekazana na 99 lat. Na nieruchomości zostały wzniesione budynki wielorodzinne na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę i użytkowanie po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie potwierdzającej prawidłowość procesu inwestycyjnego. Skarżąca podniosła, że po stronie RSM istnieje stosunek zobowiązaniowy, na mocy którego ma ona prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył do następuje: Skarga została oddalona, ponieważ zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. Wojewody [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta m. [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. znak [...], którą organ ten wniósł sprzeciw w sprawie przyjęcia zgłoszenia zamiaru budowy przyłącza sieci wodociągowej z likwidacją istniejącego przyłącza dla zasilania budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] na działkach ew. nr [...],[...],[...] obręb [...] w [...] z uwagi na niewykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Prawo to zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego i obejmuje szeroki zakres uprawnień, od prawa własności i użytkowania wieczystego, przez zarząd, ograniczone prawa rzeczowe (zwłaszcza użytkowanie i służebności gruntowe), do uprawnień wynikających z różnego rodzaju umów. Należy zwrócić uwagę, że umowy te powinny jednoznacznie określać nieruchomość oraz charakter robót i obiektów budowlanych, jakie mają być na niej wykonane. Zgodnie bowiem z tym przepisem ilekroć w ustawie jest mowa o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonania robót budowlanych. Należy tutaj zauważyć, że w komentowanym przepisie nie wskazano, o które z ograniczonych praw rzeczowych chodzi. Ograniczonymi prawami rzeczowymi są zaś obecnie użytkowanie, służebność, zastaw, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu oraz hipoteka. Do dysponowania nieruchomością na cele budowlane znaczenie będą miały: użytkowanie, służebność i prawa spółdzielcze. Z treści przedstawionej definicji wyraźnie wynika, że prawo do dysponowania terenem na cele budowlane, to nie tylko tytuł prawny inwestora do władania nieruchomością wywodzący się z prawa rzeczowego, ale również prawo do władania nieruchomością wynikające ze stosunku zobowiązaniowego. W takim razie umowy o charakterze obligacyjnym (np. umowa użyczenia) daje inwestorowi prawo do dysponowania cudzą nieruchomością na cele budowlane, jeżeli właściciel nieruchomości wyraził zgodę na dysponowanie jego gruntem na określony cel budowlany. W niniejszej sprawie inwestor nie wykazał jednak ani prawa rzeczowego ani obligacyjnego, z którego można by wywieść zgodę właściciela na wykonanie zamierzonych robót budowlanych. Właścicielami działek budowlanych, jak wynika z ewidencji gruntów jest Miasto [...] i Spółdzielnia mogłaby uzyskać zgodę właściciela do dysponowania gruntem tj. na wykonanie budowy przyłącza sieci wodociągowej z likwidacją istniejącego przyłącza (budowa po nowej trasie) dla zasilenia budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...], jednakże zgody takiej nie przedłożyła. Bezsporne jest, że Spółdzielnia włada przedmiotową nieruchomością i powołuje się na jej zarząd. Nie zostało jednak wykazane, że jest to zarząd w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. W rozumieniu art. 43 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną, która ma wówczas prawo zabudowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy lub remontu obiektu budowlanego na nieruchomości. Trwały zarząd nie jest prawem rzeczowym ani formą umowy uprawniającej do władania nieruchomością o charakterze cywilnoprawnym, lecz publicznoprawną formą władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną utworzoną przez jednostkę państwową lub samorządową. Ekspektatywa ustanowienia użytkowania wieczystego związana z roszczeniami przysługującymi na podstawie art. 208 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie może też być traktowana, jako prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Do dnia dzisiejszego nie została zawarta umowa notarialna oddająca nieruchomość w użytkowanie wieczyste ani nie został dokonany wpis w księdze wieczystej pomimo, że w decyzji Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia [...] grudnia 1971 r. znajdował się zapis zobowiązujący Spółdzielnię do dokonania odpowiedniego zapisu w księdze wieczystej przed podpisaniem umowy notarialnej oddającej nieruchomość w użytkowanie wieczyste. Powyższe względy wskazują na prawidłowość ustaleń organów co do niewykazania się przez skarżącą prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Sprzeciw wniesiony przez organ architektoniczno-budowlany w trybie art. 30 ust. 2 Prawo budowlane był więc uzasadniony. Mając powyższe na uwadze, sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270).