VII SA/Wa 571/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Protokolant Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. skargę oddala; II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata O. Z. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 305 (trzysta pięć) złotych, w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych, tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 55 (pięćdziesiąt pięć) złotych. Przedmiotem skargi wniesionej przez E. S. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2010 r., znak: [...] utrzymująca w mocy – w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) – własną decyzję z [...] grudnia 2009 r., znak: [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2009 r., znak: [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...] kwietnia 2009 r., znak: [...]. Powyżej podaną decyzją z [...] lipca 2009 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...] kwietnia 2009 r., umarzającą wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budowy garażu na działce nr [...], położonej w G., będącego własnością E. S. Pismem z 24 lipca 2009 r. E. S. wystąpiła z wnioskiem do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności wyżej wskazanych decyzji. Po przeprowadzeniu na wniosek skarżącej postępowania w trybie nieważnościowym, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] grudnia 2009 r., wydaną w oparciu o art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 i art. 156 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2009 r. nr jw. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...] kwietnia 2009 r. W uzasadnieniu wydanego orzeczenia wskazał, iż kwestionowane decyzje nie są dotknięte wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. i nie zachodzi konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Stwierdził, iż w rozpatrywanym przypadku organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania wynikająca z art. 105 § 1 k.p.a., bowiem budynek będący przedmiotem postępowania został prawidłowo wybudowany na podstawie wymaganego zgłoszenia oraz zgodnie z warunkami technicznymi. Organ powołał się przy tym na protokół z oględzin przeprowadzonych w dniu 12 marca 2009 r. przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w S. oraz na ustalenia dokonane podczas rozprawy administracyjnej w dniu 1 kwietnia 2009 r. Z powyższym rozstrzygnięciem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2009 r. nie zgodziła się E. S. i wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżąca zarzuciła powyższej decyzji, iż jest ona bezpodstawna oraz, że nie wyjaśnia ani nie rozstrzyga zastrzeżeń wniesionych przez skarżącą. Stwierdziła, że na podstawie zeznań świadków i przeprowadzonej kontroli w dniu 1 kwietnia 2009 r., zostało wszystko bardzo dokładnie wyjaśnione i rozstrzygnięte zgodnie z prawem i przeznaczeniem rozprawy administracyjnej. Została wyjaśniona sprawa dotycząca granicy oraz legalnego użytkowania kontrolowanego obiektu. Mimo to Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wydał rozstrzygnięcie, którym umorzył postępowanie w sprawie budowy garażu. Decyzją z [...] stycznia 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie z [...] grudnia 2009 r., ponawiając argumentację w nim zawartą. Odnosząc się zaś do zarzutów skarżącej zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazał, że zakres rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego jest zgodny z wszczętym z urzędu postępowaniem w sprawie budowy garażu na działce nr [...], zaś sprawa użytkowania przez skarżącą budynku gospodarczego jako garażu, -czyli niezgodnie z przeznaczeniem- wykracza poza ramy tego postępowania i może stanowić przedmiot odrębnego postępowania. Na powyższą decyzję GINB z [...] stycznia 2010 r. E. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca podniosła, iż decyzja ta jest "bezpodstawna, pogmatwana" i nie rozstrzyga jej zarzutów. Nie zgodziła się z tym, że organy wydały decyzję dotyczącą wyłącznie budowy obiektu. W jej ocenie, sprawa dotyczyła także sposobu użytkowania obiektu i decyzje organów nadzoru budowlanego winny były również tego dotyczyć. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrolowana decyzja z [...] stycznia 2010 r. jest bowiem -zdaniem Sądu- prawidłowa, tj. zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Decyzja ta wydana została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Tego rodzaju postępowanie ma charakter nadzwyczajny i jest postępowaniem odrębnym od innych postępowań, albowiem ukierunkowanym wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Oznacza to, że organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka tylko w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego. Działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o zamknięty materiał dowodowy (tj. ten materiał, który posłużył do wydania badanego orzeczenia), weryfikuje kwestionowany akt administracyjny. W tym trybie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego badał decyzję wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...] kwietnia 2009 r. i utrzymującą ją w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2009 r. Na mocy tychże decyzji umorzone zostało w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., wszczęte z urzędu, postępowanie administracyjne w sprawie budowy garażu, będącego własnością skarżącej – E. S. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. prowadził postępowanie "w sprawie budowy garażu na działce nr [...] położnej w G.". W taki sposób przedmiot postępowania został określony w zawiadomieniu z 27 lutego 2009 r. o wszczęciu tegoż postępowania. W toku, tak zakreślonego przedmiotowo postępowania organ ustalił, że E. S. pobudowała ww. budynek na podstawie prawidłowo dokonanego zgłoszenia i z zachowaniem pozostałych wymogów wynikających z przepisów prawa budowlanego. Poczynienie takich ustaleń stało się podstawą do wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w ww. sprawie. W ocenie Sądu, GINB dostrzegając powyższe słusznie uznał, że badane decyzje organów nadzoru budowlanego nie są obarczone żadną wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a., a w związku z tym brak jest podstaw do stwierdzenia ich nieważności. Słusznie przy tym zauważył, iż zastosowanie w okolicznościach faktycznych sprawy art. 105 § 1 k.p.a. było prawidłowe. Budynek, którego dotyczyły badane decyzje, został bowiem wybudowany zgodnie z prawem, na podstawie dokonanego zgłoszenia (a jego wymiary umożliwiały budowę tylko w oparciu o zgłoszenie, tj. bez pozwolenia na budowę). Tym samym organy nadzoru budowlanego prawidłowo umorzyły postępowanie administracyjne w sprawie budowy ww. budynku. W ocenie Sądu, brak jest podstaw prawnych do podważenia takiego rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego w trybie nieważnościowym. Nadto, stwierdzić wyraźnie trzeba, że kwestionowane w trybie nieważnościowym przez skarżącą decyzje organów nadzoru budowlanego są dla niej korzystne. Kończą postępowanie dotyczące budowy budynku uznając, iż budowa tego obiektu była prowadzona z poszanowaniem prawa, a tym samym, że brak jest podstaw prawnych do nałożenia na inwestora jakiegokolwiek obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego. Zatem, korzystna jest również dla skarżącej zaskarżona do Sądu decyzja GINB, nie znajdująca żadnych powodów do wyeliminowania z obrotu prawnego ww. decyzji organów nadzoru budowlanego opierających się na art. 105 § 1 k.p.a. W przypadku więc uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji zaszłaby okoliczność, w której doszłoby do naruszenia zakazu określonego w art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., daje: p.p.s.a.), tj. wydania orzeczenia na niekorzyść samej zainteresowanej. Niezależenie od powyższego, w kontekście treści skargi, należy podkreślić, że organy nadzoru budowlanego (w postępowaniu zakończonym kwestionowanymi przez skarżącą decyzjami), zajmowały się jedynie kwestią legalności pobudowania przedmiotowego obiektu. Kwestia sposobu użytkowania tego obiektu, wbrew twierdzeniu skarżącej, nie była przedmiotem sprawy zakończonej w II instancji decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2009 r. Tym samym nie mogła być wzięta pod uwagę przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego podczas badania zgodności z prawem tej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. W przypadku stwierdzenia nieważności ww. decyzji z [...] lipca 2009 r., z przyczyn akcentowanych przez skarżącą, organ mógłby więc narazić się na zarzut wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, gdyż orzekłby co do części, która nie była objęta tą badaną decyzją. Na marginesie należy natomiast podnieść, iż z akt sprawy wynika, że w zakresie użytkowania obiektu prowadzone jest odrębne postępowanie administracyjne. Skarżąca niezadowolona z ewentualnego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie będzie mogła więc skorzystać z odpowiednich środków przewidzianych przepisami prawa do jego zwalczenia. Konkludując, stwierdzenie nieważności kontrolowanych w postępowaniu nieważnościowym decyzji możliwe byłoby tylko w przypadku zaistnienia wady określonej w art. 156 § 1 - 7 k.p.a. Takiego rodzaju wad kwalifikowanych Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jednakże nie dostrzegł, a Sąd kontrolując to postępowanie również takich nie stwierdził. Sąd nie stwierdził również żadnych innych uchybień w działaniu GINB, które skutkować winny wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonego orzeczenia. GINB zasadnie m.in. przyjął, że wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności może być załatwiony, pomimo tego iż skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2009 r. (objętą tym wnioskiem). Przed merytorycznym rozpatrzeniem sprawy GINB ustalił bowiem, że wniosek o stwierdzenie nieważności został złożony jako pierwszy, a tym samym postępowanie z tego wniosku nie podlegało zawieszeniu do czasu zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego (o którym mowa powyżej). Jednocześnie Sąd jeszcze raz zauważa, iż oceniając zaskarżoną decyzję miał na względzie art. 134 p.p.s.a., w tym § 2 tego przepisu i wynikający z niego zakaz orzekania na niekorzyść strony skarżącej. Z tych też powodów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji. O przyznaniu na rzecz adwokata O. Z. wynagrodzenia Sąd orzekł w oparciu o art. 250 ww. ustawy.