VII SA/Wa 571/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska ( spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 maja 2016 r. sprawy ze skargi K. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej K. W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r, udzielił [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., pozwolenia na użytkowanie budynku chłodni i magazynu warzyw i owoców wraz z wewnętrznymi instalacjami sanitarnym i elektrycznymi, infrastrukturą techniczną tj. zewnętrznymi instalacjami wodno – kanalizacyjną, gazową, elektroenergetyczną i oświetleniową oraz zbiornikiem ścieków na działkach oznaczonych nr geod. [...],[...],[...], położonych w S. gmina R. Po rozpatrzeniu wniosku K. W. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności. Natomiast Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia K. W., postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. utrzymał w mocy postanowienie [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2014 r. W uzasadnieniu organ stanął na stanowisku, że wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego nie ma legitymacji strony w tym postępowaniu, ze względu na treść 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. W związku z tym organ na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w tej sprawie. Rozpoznając skargę od postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 maja 2015 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1634/14, oddalił skargę. Sąd Wojewódzki akceptując stanowisko organów nadzoru budowlanego – wyraził pogląd, że wymieniony przepis przyznający tylko inwestorowi status strony w sprawie o pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego znajduje zastosowanie nie tylko w trybie zwykłym, ale też w trybach nadzwyczajnych. W konsekwencji za bezsporne Sąd uznał to, że skarżąca w niniejszej sprawie nie ma przymiotu strony, co warunkowało orzeczenie przez organy administracji o odmowie wszczęcia postępowania. W wyniku skargi kasacyjnej wniesionej przez K. W., wyrokiem z dnia 19 listopada 2015 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 2486/15 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W motywach rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego ograniczający krąg podmiotów legitymowanych do występowania w charakterze strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego stanowi wyjątek od zasady ogólnej, określającej pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym (art. 28 k.p.a.). Na ogół przyjmuje się, że taka wyjątkowa regulacja nie może być interpretowana rozszerzająco. Kierując się tą dyrektywą wykładni należy podkreślić, że przepis art. 59 ust. 7 mówi jedynie o postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie. W doktrynie i orzecznictwie sądowym akcentuje się zgodnie potrzebę odróżnienia zwykłego postępowania administracyjnego w określonej sprawie od postępowania nadzwyczajnego (w tym postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji), które jest nowym i samodzielnym postępowaniem administracyjnym, mającym na celu zbadanie, czy określona decyzja nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowany został pogląd, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego nie jest tym samym postępowaniem, co postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Ze względu na te odrębności postępowania administracyjnego zwyczajnego i nadzwyczajnego nie można wprost odnosić przepisów dotyczących postępowania zwyczajnego do postępowania nadzwyczajnego. NSA podniósł, że organ administracji może odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., na ogólnych zasadach dotyczących stosowania tego przepisu, a więc wówczas, gdy brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy można uznać za oczywisty. Jeżeli zbadanie legitymacji procesowej wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz szerszej analizy prawnej to organ ma obowiązek wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, zapewniając możliwość udziału w nim wszystkim stronom. Natomiast w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła sytuacja, w której uprawnione byłoby stwierdzenie oczywistego braku legitymacji wnioskodawcy. Skarżąca wnioskując o stwierdzenie nieważności pozwolenia na użytkowanie budynku chłodni, magazynu oraz infrastruktury towarzyszącej – zrealizowanych w sąsiedztwie nieruchomości stanowiącej jej własność, wskazywała na zrealizowanie inwestycji z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę, w tym co do drogi dojazdowej. Zarzucając samowolną zmianę obsługi komunikacyjnej spornych obiektów, strona podnosiła, że inwestor nielegalnie wybudował drogę, co narusza jej prawa właścicielskie w zakresie korzystania z nieruchomości własnej. Skarżąca powoływała również okoliczności, że wskutek dokonanych robót budowlanych doszło do uszkodzenia drenażu oraz zmienił się poziom wód gruntowych. Ponadto z akt sprawy wynika, że w sprawie przedmiotowej inwestycji wszczęte zostało postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, która na podstawie art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz 1270 z późn zm ) wiąże sąd rozpoznający sprawę ponownie należy stwierdzić, że organ administracji może odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., wówczas, gdy brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy można uznać za oczywisty. Jeżeli zbadanie legitymacji procesowej wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz szerszej analizy prawnej to organ ma obowiązek wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, zapewniając możliwość udziału w nim wszystkim stronom. Natomiast w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła sytuacja, w której uprawnione byłoby stwierdzenie oczywistego braku legitymacji wnioskodawcy. Skarżąca wnioskując o stwierdzenie nieważności pozwolenia na użytkowanie budynku chłodni, magazynu oraz infrastruktury towarzyszącej – zrealizowanych w sąsiedztwie nieruchomości stanowiącej jej własność, wskazywała na zrealizowanie inwestycji z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę, w tym co do drogi dojazdowej. Zarzucając samowolną zmianę obsługi komunikacyjnej spornych obiektów, strona podnosiła, że inwestor nielegalnie wybudował drogę, co narusza jej prawa właścicielskie w zakresie korzystania z nieruchomości własnej. Skarżąca powoływała również okoliczności, że wskutek dokonanych robót budowlanych doszło do uszkodzenia drenażu oraz zmienił się poziom wód gruntowych. Ponadto z akt sprawy wynika, że w sprawie przedmiotowej inwestycji wszczęte zostało postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponownie rozpatrując wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] stycznia 2014r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie organ nadzorczy powinien wszcząć postępowanie, a następnie zbadać legitymację procesową skarżącej przeprowadzając odpowiednie postępowanie wyjaśniające. W przypadku ustalenia, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony należy wszczęte postępowanie umorzyć jako bezprzedmiotowe. Gdyby jednak organ stwierdził, że skarżąca posiada legitymację uprawniającą do skutecznego złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] stycznia 2014r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie to powinien przeprowadzić postępowanie pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. W związku z naruszeniem art. 61 a § 1 k.p.a. które miało istotny wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz 1270 z późn zm ) orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 w/w ustawy.