VII SA/Wa 573/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , Protokolant ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2017 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. znak [...], [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. umarza postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej J. G. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uzasadnienie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "PINB"), decyzją z dnia [...] marca 2014 r., Nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (dalej: "k.p.a.") oraz art. 51 ust. 4 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud.") zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku garażowego na samochody osobowe (cztery boksy) na działce nr [...], obręb [...], w [...], nakładając na inwestora zgodnie z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. PINB uznał, że analiza dokumentów załączonych do wniosku wykazała, że ze względu na zmianę wymiarów budynku powierzchnia zabudowy przekroczyła maksymalną dopuszczalną wartość 72, 00 m. Tym samym zwiększona została kubatura obiektu oraz zmianie uległ projekt zagospodarowania działki. W ocenie PINB, pomimo nieznacznych zmian długości i szerokości obiektu stanowią one istotne odstąpienie od warunków posiadanego pozwolenia na budowę udzielonego decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. Ze względu na powyższe, decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., odmówiono inwestorowi J. G., w imieniu której występował E. G. wydania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku garażowego. Stosownie do art. 51 ust. 1 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę organ nadzoru budowlanego przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 w drodze decyzji - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian). Po wydaniu decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt. 3 organ administracji architektoniczno - budowlanej uchyla decyzje o pozwoleniu na budowę (art. 36a Prawa budowlanego). Po upływie terminu określonego w decyzji organu nadzoru budowlanego lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt. 3 i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Ze względu na zakończenie budowy budynku garażowego na samochody osobowe (cztery boksy) na działce nr [...] obręb [...] [...] przy ul. [...] w [...] nie wydano postanowienia o wstrzymaniu robót na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Odstąpiono również od procedury nakazowej w trybie art. 51 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego, ponieważ w dniu 24 lutego 2014 r. inwestor przedłożył projekt budowlany zamienny sporządzony przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Zawiadomieniem z dnia 27 lutego 2014 r. wszczęto z urzędu postępowanie administracyjnego w sprawie przedmiotowego budynku garażowego zrealizowanego z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę. Jak wyjaśnił PINB, zmiana wymiarów budynku spowodowała, iż powierzchnia zabudowy przekroczyła maksymalną dopuszczalną wartość 72, 00 m kw., określoną w punkcie 2a decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] października 2009 r. Tym samym zwiększona została kubatura obiektu oraz zmianie uległ projekt zagospodarowania działki. W tym samym punkcie 2a w/w decyzji określono: szerokość elewacji północnej -12,0m ±10%, co daje maksymalny dopuszczalny wymiar 13,2 m oraz szerokość elewacji wschodniej 6,0 m ±10%, co daje maksymalny dopuszczalny wymiar 6,6 m. Zgodnie z przedstawionym projektem zamiennym wymiary liniowe budynku garażowego uległy zwiększeniu z 12,0 m na 12,14 m i z 6,0 m na 6,10 m co daje odpowiednio 1,167% i 1,667%. PINB, pismem z dnia 19 marca 2014 r. wystąpił do organu administracji architektoniczno - budowlanej o wycofanie z obiegu prawnego wydanej decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. o pozwoleniu na budynku garażowego na samochody osobowe (cztery boksy) na działce nr [...], obręb [...] w [...] Ze względu na usytuowanie budynku w odległość 0,90 m do granicy działki nr [...] obręb [...] [...], PINB uznał, że status strony w sprawie posiadają współwłaściciele działki sąsiedniej. W ustawowym terminie strony nie wniosły one uwag. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB") z urzędu wszczął postępowanie w sprawie zakończonej ww. decyzją PINB i w dniu [...] września 2015 r., decyzją znak [...] stwierdził nieważność tejże decyzji PINB. W uzasadnieniu swego orzeczenia wskazał, że art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane stanowi, że w przypadkach innych niż budowa określona w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych, w myśl dalszych regulacji zawartych w art. 50, należy: 1) podać przyczynę wstrzymania robót; 2) ustalić wymagania dotycząc niezbędnych zabezpieczeń (ust. 2), a także można w nim nałożyć obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (ust. 3). Stosownie do ust. 4 omawianego artykułu, postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt. 2 albo w art. 51 ust, 1. Zgodnie z art. 51 ust. 1, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia 11 budowę nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje odpowiednio do zakresu tych zmian. [...]WINB wskazał ponadto, że zgodnie z ust 2 art. 51, w przypadku wydania nakazu, o którym mowa w art. 50a pkt. 2, decyzje, o których mowa w ust 1 pkt. 2 lub 3, wydaje się po wykonaniu obowiązku, określonego w tym nakazie. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust 1 pkt. 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (ust 4 omawianego artykułu). W przypadku niewykonania obowiązku, organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (ust.5 art. 51). Mając na względzie powyższe, [...]WINB stwierdził, że prowadząc przedmiotowe postępowanie organ powiatowy zasadnie odstąpił od wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych z racji, iż roboty w dniu wszczęcia postępowania były już zakończone. Jednakże nie było właściwym ze strony powiatowego organu nadzoru budowlanego odstąpienie od wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego PINB wskazał, że odstąpienie od wydania tejże decyzji wynikało z faktu już przedłożenia przez inwestora projektu budowlanego zamiennego. Jednakże taka sytuacja – w ocenie [...]WINB - nie zwalniała organu od wydania decyzji wymaganej przepisem prawa mimo, że z logicznego punktu widzenia takie działanie znajdowałoby uzasadnienie. Niemniej jednak procedura kolejności podejmowania przez organ nadzoru budowlanego została w art. 50 - 51 ustawy - Prawo budowlane jasno określona. Ustawodawca, co można wyinterpretować z dyspozycji art. 51 ust. 7 przewidział odstąpienie od etapu wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Natomiast żaden przepis nie dopuszcza pominięcia wydania którejkolwiek decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1. Wręcz przeciwnie, regulacje odnoszące się do dalszego etapu procedury legalizacyjnej uzależniają tok postępowania od efektu wywołanego wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 1. Zdaniem [...]WINB, nie bez znaczenia pozostaje również, że zatwierdzony przez organ projekt zamienny został przez inwestora przedłożony przed wszczęciem postępowania w przedmiocie istotnego odstępstwa. W ocenie wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego, organ powiatowy dokonał nadinterpretacji warunków zabudowy wskazanych w decyzji z dnia [...] października 2009 r., gdyż pkt. 2a, w/w decyzji stanowi: "Warunki i wymagania ochrony i kształtowania przestrzennego: wielkość powierzchni zabudowy nie przekroczy 72 m2; powierzchnia biologiczna na całej części działki, która nie zostanie przeznaczona zabudowę i niezbędny dojazd do garaży; nieprzekraczalna linia zabudowy w odległości 3,5 m od krawędzi jezdni; obowiązująca linia zabudowy od ul.: [...] na przedłużeniu linii zabudowy budynku nr [...]; szerokość elewacji północnej -12,0 m ±10%; szerokość elewacji wschodniej - 6,0 m ± 10%; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nie przekroczy 2,5 m i należy zastosować dach jednospadowy o nachyleniu połaci do 15°". Jak z tego wynika, w istocie dopuszczalne było zwiększenie bądź zmniejszenie do 10% szerokości elewacji północnej lub zwiększenie bądź zmniejszenie do 10% szerokości elewacji wschodniej, jednakże powyższe powinno być wykonane przy nieprzekroczeniu 72 % powierzchni zabudowy, bowiem inwestor korzystając już z odstępstwa od robót typowych, nie może jeszcze bardziej przekraczać warunków dla niego zliberalizowanych, w drodze odstępstwa uczynionego przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. W związku z powyższym należało w ocenie organu stwierdzić, iż przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Odwołanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r., znak [...] złożyła do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") J. G., zarzucając tej decyzji błędne przyjęcie, iż zaistniałe w sprawie nieprawidłowości stanowią rażące naruszenie prawa i wnosząc o uchylenie ww. decyzji [...]WINB i umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...]. Uzasadniając odwołanie, J. G. wskazała, powołując się na przytoczone orzecznictwo sądowo administracyjne, że skoro przedłożyła projekt zamienny i doprowadziła do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości to cel postępowania naprawczego został osiągnięty. W takiej sytuacji uchybień PINB, mających charakter wyłącznie proceduralny, nie można uznać za rażąco naruszające prawo. Nie zgodziła się, że PINB dokonał nadinterpretacji decyzji o warunkach zabudowy. Słusznie bowiem organ powiatowy uznał, że kwestię dopuszczalnej wielkości powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji rozpatrywać należy łącznie, a nie w oderwaniu od siebie. Określona w decyzji o warunkach zabudowy powierzchnia zabudowy została przekroczona nieznacznie bo jedynie o 2,05 m, tj. o ok. 2,85%, a przekroczenie to spowodowane było jedynie minimalnym (i jednocześnie dopuszczalnym na mocy decyzji o warunkach zabudowy) zwiększeniem wymiarów elewacji - odpowiednio o 14 cm i 10 cm. Zwiększenie z kolei tych wymiarów nastąpiło wyłącznie z powodu typowych dla wszelkiego rodzaju inwestycji budowlanych niedokładności na etapie wykonawczym oraz niezgodności pomiędzy zakładanymi a rzeczywistymi wymiarami użytych materiałów. W takiej sytuacji, nie sposób uznać decyzji PINB za rażąco naruszającej prawo w powyższym zakresie. Przytoczyła wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 marca 2006 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1692/05 "Przekroczenie długości okapu o 20 cm w stosunku do długości przewidzianej przez przepisy prawa także nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatwierdzenie projektu budowlanego przewidującego długość okapu większa o 20 cm od wymaganej nie można uznać za rażące naruszenie prawa. Uchybienie tego typu może być eliminowane jedynie w postępowaniu zwyczajnym." GINB decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...]WINB, uzasadniając takie rozstrzygniecie tym, że przeprowadzone przez GINB postępowanie wyjaśniające wykazało, że decyzja PINB w [...] z dnia [...] marca 2014 r., Nr [...] dotknięta jest wadą kwalifikowaną wynikającą z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., w związku z tym [...]WINB prawidłowo stwierdził jej nieważność. GINB wskazał, że zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt. 3 Pr. bud. w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę organ nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowa inwestycja została zrealizowana na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2013 r., Nr [...]. Prezydent Miasta [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r., Nr [...] wyraził zgodę na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odstępstwo dotyczyło możliwości wykonania ściany bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości 0,90m od granicy z sąsiednią działką budowlaną nr ewid. [...], położoną w [...] przy ul. [...]. J. G. w dniu 22 stycznia 2014 r., złożyła w PINB w [...] wniosek o pozwolenie na użytkowanie budynku garażowego zlokalizowanego w [...] przy ul. [...] na działce nr [...] wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę. W oświadczeniu kierownika budowy załączonym do wniosku o pozwolenie na użytkowanie w pkt. 4 wskazano, że budowa została wykonana ze zmianami w stosunku do rozwiązań projektowych. Długość powiększono o 10 cm i szerokość powiększono o 10 cm. Bez przeprowadzenia kontroli wybudowanego obiektu budowlanego, PINB w [...] wydał decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r., [...], którą odmówił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie budynku garażowego na samochody osobowe, wskazując w uzasadnieniu decyzji, że przy realizacji budynku nastąpiła zmiana wymiarów budynku i powiększenie powierzchni zabudowy. W dniu 24 lutego 2014 r., E. G., pełnomocnik J. G., złożył w PINB w [...] projekt zamienny wykonany w 4-ch egzemplarzach, dotyczący budowy zespołu garażowego (4 boksy) na działce nr [...] obręb [...] [...], zaś dopiero pismem dnia 27 lutego 2014 r., znak: [...], PINB zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie budynku garażowego na działce nr [...] przy ul. [...], zrealizowanego z istotnymi odstępstwami. Następnie, decyzją z dnia [...] marca 2014 r., Nr [...] powiatowy organ nadzoru budowlanego zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku garażowego na samochody osobowe (cztery boksy) na działce nr [...] i zgodnie z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] marca 2013 r., Nr [...] działając na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego uchylił decyzję Nr [...], z dnia [...] lipca 2013 r. o pozwoleniu na budowę budynku garażowego usytuowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. Badając w trybie stwierdzenia nieważności decyzję PINB GINB wskazał, że zrealizowanie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od pozwolenia na budowę wymagało przeprowadzenia postępowania naprawczego zgodnie z procedurą zawartą w art. 50-51 Prawa budowlanego. W świetle przepisu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego za istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego należy uznać zmianę w zakresie objętym projektem zagospodarowania terenu, zmianę charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość, liczba kondygnacji, odstępstwo dotyczące ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W rozpatrywanym przypadku inwestor odstąpił od zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2013 r., Nr [...], projektu budowlanego zmieniając (minimalnie) wymiary obiektu budowlanego z 12,00m na 12,14m i z 6,00m na 6,10m, co; spowodowało zmianę maksymalnej dopuszczalnej w decyzji o warunkach zabudowy Nr [...] z dnia [...] października 2009 r. powierzchni zabudowy tego obiektu z projektowanej 72m2 na 74,05m2 (czyli nastąpiło powiększenie powierzchni zabudowy o 2,05m2) a tym samym zmianę kubatury obiektu. W ocenie GINB, nie została zachowana procedura naprawcza wynikająca z art. 50-51 Prawa budowlanego. W szczególności organ powiatowy nie wydał decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany; wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, ewentualnie wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ponieważ inwestor przedłożył projekt zamienny wcześniej tj. przed wszczęciem postępowania w sprawie wybudowania ww. budynku garażowego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wydanie decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego jest podstawą do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, co wynika z przepisu art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. GINB wyjaśnił, że dalszy etap postępowania po wydaniu przez organ decyzji na podstawie art. 51 ust. I pkt. 3 Prawa budowlanego określają przepisy art. 51 ust. 4 i ust. 5 ustawy. Jeżeli inwestor wykona obowiązki, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego organ wydaje decyzję na podstawie art..51 ust. 4.ww. ustawy w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W przeciwnym przypadku, a więc w razie nie wykonania nałożonych obowiązków ma zastosowanie przepis art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, który zobowiązuje organ do wydania decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót lub rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W rozpatrywanej sprawie PINB nie wydał decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego, lecz bez dopełnienia tej procedury wydał na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego decyzję z dnia [...] marca 2014 r., Nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany zamienny budynku garażowego, czym naruszył w sposób rażący przepis art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Decyzja wydana w trybie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego jest następczą w stosunku do decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 3, co wynika wprost z dyspozycji przepisu art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Tym samym brak było podstaw do wydania decyzji PINB w [...] z dnia [...] marca 2014 r., Nr [...], gdyż nie została wydana decyzja poprzedzająca w trybie art. 51 ust. 1 pkt. 3. Projekt budowlany zamienny podlega merytorycznej ocenie organu, tak jak projekt pierwotny. Stosownie bowiem do treści art. 51 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego w odniesieniu do projektu budowlanego zamiennego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące projektu budowlanego pierwotnego. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że z analizy opracowanego przez mgr inż. Jana Wachnika projektu zamiennego wynika, że dane ogólne wybudowanego obiektu budowlanego (cztery boksy garażowe) wynoszą: powierzchnia zabudowy - 74,05 m2, kubatura 220,70 m3, powierzchnia użytkowa 62,43 m2. Z pkt. 7 opisu technicznego do projektu budowlanego pt. zakres zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego projektu wynika zaś, że na skutek wypchania szalunków podczas betonowania ław powierzchnia zabudowy obiektu zwiększyła się o ok. 2,7% z 72,00m2 do 74,05 m2. Wymiary liniowe garaży uległy zmianie z 12,00m na 12,14m i z 6,00m na 6,1 Om. (odpowiednio 1,16% i 1,66%). Na podstawie geodezyjnego szkicu polowego odległość od granicy południowej nie uległa zmianie (0,90m). Natomiast, z decyzji o warunkach zabudowy Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2009 r., Nr [...] (pkt. 2a warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego) wynika, że wielkość powierzchni zabudowy nie może przekroczyć 72rn2, natomiast z projektu zamiennego wynika, że powierzchnia zabudowy ww. boksów garażowych wynosi 74,05 m2. Oczywistym więc – w ocenie GINB - jest, że w zakresie powierzchni zabudowy ww. obiektu garażowego występuje niezgodność zrealizowanej inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy, co narusza w sposób rażący art. 35 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego. Zatem skoro nie zostały spełnione wymagania zawarte w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, powiatowy organ nadzoru budowlanego nie miał podstaw do zatwierdzenia projektu zamiennego. Wprawdzie bowiem, pozostałe parametry (wynikające z projektu zamiennego mieszczą się normie wskazanej w decyzji o warunkach zabudowy. Szerokość elewacji północnej 12,0 m ±10%, (=13,2m) szerokość elewacji wschodniej 6,0 m± 10%, (=6,60m), lecz ww. odstępstwo w ocenie GINB stanowi rażące naruszenie prawa. Pełnomocnik J. G., pismem z dnia 15 lutego 2016 r. skierował do WSA w Warszawie skargę na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r., znak [...]; [...], zarzucając jej błędną interpretację art. 51 ust. 4 i art. 35 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż ww. przepisy prawa materialnego zostały rażąco naruszone przy wydawaniu objętej kontrolą decyzji PINB, a ponadto art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez nieodniesienie się w decyzji do zarzutów skarżącej. Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca nie kwestionuje naruszenia prawa przez PINB w decyzji z dnia [...] marca 2014 r., ale kwestionuje nadanie temu uchybieniu charakteru rażącego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Jak wskazała skarżąca, uzasadnienie przedmiotowej decyzji nie zawiera natomiast ani wyjaśnienia, dlaczego GINB uważa stwierdzone naruszenia za rażące, ani też ustosunkowania się do twierdzeń odwołania (wspartych poglądami orzecznictwa) i w ocenie skarżącej wyłącznie z tego powodu objęta niniejszą skargą decyzja powinna być uchylona. Przywołała w tym zakresie stosowne orzecznictwo sądowo administracyjne. Brak ustosunkowania się do zarzutów odwołania uniemożliwia również skarżącej wdanie się w merytoryczny spór z organem II instancji i zmusza do powielenia uprzednio przywoływanej argumentacji. Jak wskazała skarżąca, "Otóż w orzecznictwie administracyjnym oraz w doktrynie jednolicie przyjmuje się, że zasadniczo o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy orzeczenie administracyjne zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego i takim, które nie jest możliwe do zaakceptowania ze względu na stopień naruszenia oraz wynikające stąd skutki. Naruszenie przepisów o charakterze czysto proceduralnym (formalnym) wprawdzie bywa podstawą stwierdzenia nieważności, jednakże tylko wtedy, gdy ustawodawca całkowicie jasno i wyraźnie wymaga dochowania określonego warunku procesowego, jak też jego pominiecie nie da się pogodzić z porządkiem prawnym." (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2006 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1692/05). Skarżąca podniosła również, że pominięcie przez PINB decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt. 3 Pr. bud. w niczym nie wpłynęło na ostateczny wynik postępowania, zaś PINB nie dokonał ponadto żadnej nadinterpretacji decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargę, GINB podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja GINB, jak i poprzedzająca ją decyzja [...]WINB, jako naruszające prawo materialne i przepisy postępowania powinny zostać uchylone, zaś postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...] marca 2014 r., Nr [...], powinno zostać umorzone. Na wstępie należy wskazać, że Sąd dokonywał kontroli nadzorczych rozstrzygnięć [...]WINB i GINB w zakresie, w którym organ I instancji stwierdził nieważność decyzji PINB, zaś organ II instancji decyzję tą utrzymał w mocy. Oznacza to, że przedmiotem kontroli sądowej objęte zostały nie tylko merytoryczne rozstrzygnięcia obu organów, ale – z natury rzeczy - również orzeczenie PINB Nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. pod względem ewentualnego wydania z rażącym naruszeniem prawa decyzji zatwierdzającej projekt budowlany. W związku z tym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazuje, że istota zagadnienia w niniejszej sprawie sprowadza się do rozważań dotyczących tego, czy wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego przedłożonego przez inwestora, a więc decyzji w trybie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, bez poprzedzającej to rozstrzygnięcie decyzji o nałożeniu obowiązku sporządzenia projektu budowlanego (art. 51 ust. 1 pkt. 3 Pr. bud.) stanowi naruszenie prawa, a szczególności, czy jest to rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Przeprowadzając rozważania w sprawie ww. istoty zagadnienia, należy wskazać na cel postępowania, uregulowanego przepisami art. 50 i n. Pr. bud. Jest to postępowanie, nazywane w literaturze postępowaniem naprawczym, które ma doprowadzić do stanu zgodnego z prawem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 Pr. bud., albo w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Celem tego postępowania nie jest karanie inwestora, który nieprawidłowo prowadzi roboty budowlane, ale usunięcie powstałych – często bez winy inwestora – uchybień. Ostatecznością bowiem jest nałożenie sankcji w postaci nakazu rozbiórki. W omawianym wypadku, celem wszczętego przez PINB postępowania było naprawienie nieprawidłowości przeprowadzonych robót budowlanych, które doprowadziły do odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę. Organ powiatowy nadzoru budowlanego ustalił, że zmiana wymiarów budynku spowodowała, iż powierzchnia zabudowy przekroczyła maksymalną dopuszczalną wartość 72,00 m2, określoną w punkcie 2a decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] października 2009 r. Tym samym zwiększona została kubatura obiektu oraz zmianie uległ projekt zagospodarowania działki. Należy jednak zauważyć, że w tym samym punkcie 2a w/w decyzji określono: szerokość elewacji północnej -12,0 m ±10%, co daje maksymalny dopuszczalny wymiar 13,2m oraz szerokość elewacji wschodniej -6,0 m ±10%, co daje maksymalny dopuszczalny wymiar 6,6m. Zgodnie z przedstawionym projektem zamiennym wymiary liniowe budynku garażowego uległy zwiększeniu z 12,0 m na 12,14 m i z 6,0 m na 6,10 m co daje odpowiednio 1,167% i 1,667%. W ocenie PINB, pomimo nieznacznych zmian długości i szerokości obiektu, takie zmiany stanowiły istotne odstąpienie od warunków posiadanego pozwolenia na budowę udzielonego decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. W związku z tym, że budowa była już ukończona, PINB słusznie uznał, że nie jest uzasadnione wydawanie postanowienia o wstrzymania robót budowlanych w trybie art. 50 ust. 1 Pr. bud. Na tej samej zasadzie organ powiatowy uznał, że bezcelowe i niepotrzebne jest wydawanie decyzji nakazującej inwestorowi dostarczenie projektu zamiennego, gdyż inwestor w dniu 24 lutego 2014 r., bez wzywania go przez organ, sam przedłożył projekt budowlany zamienny sporządzony przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Zawiadomieniem z dnia 27 lutego 2014 r. wszczęto z urzędu postępowanie administracyjnego w sprawie przedmiotowego budynku garażowego zrealizowanego z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę, zakończone wydaniem przez PINB decyzji Nr [...] zatwierdzającej ww. projekt zamienny budowlany, Przyjmując rygorystyczny i formalistyczny tok rozumowania można, oczywiście, twierdzić, że PINB powinien był wydać decyzję zobowiązującą inwestora do przedłożenia projektu zamiennego, pomimo, iż taki projekt został złożony. Ten jednakże tok rozumowania nie jest prawidłowy, gdyż nie uwzględnia ww. celu postępowania naprawczego i pozostaje w sprzeczności z art. 7 k.p.a. Zasada prawdy obiektywnej nakazuje wszystkim organom władzy publicznej podejmowanie takich czynności, które są niezbędne do załatwienia sprawy, a nie czynności, które są zbyteczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia ponadto, że formą załatwienia sprawy jest wydanie decyzji (art. 104 § 1 k.p.a.). Decyzja rozstrzyga sprawę w całości lub w części (art. 104 § 2 k.p.a.). W takim stanie faktycznym, jaki występuje w sprawie niniejszej, całościowe rozstrzygnięcie sprawy polega na zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i nałożeniu obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 51 ust. 4 Pr. bud.). W toku zaś tego postępowania, zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzje rozstrzygające sprawę w części, zgodnie ze wskazaniami ustawy. Przykładem takich z kolei decyzji jest nakazanie zaniechania dalszych robót budowlanych, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt. 1 Pr. bud.) albo nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (art. 51 ust, 1 pkt. 2 Pr. bud.) lub wreszcie nałożenie w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę obowiązku sporządzenia i przedstawienia w określonym terminie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z tym, na co Sąd zwrócił powyżej uwagę, organ wydaje decyzję wtedy, kiedy ma ona załatwić sprawę (całkowicie lub częściowo). Nie jest bowiem celem samo wydanie decyzji, ale rozstrzygnięcie sprawy. Jeżeli sprawa nie wymaga rozstrzygnięcia – bo na przykład strona sama, przed czasem dopełniła czynności, bez wezwania przez organ w formie decyzji - jest rzeczą oczywistą, że nie ma potrzeby wydawania decyzji tylko po to, aby zaistniała w obrocie prawnym, jako dokument formalny, ale niepotrzebny i bezprzedmiotowy, bo zobowiązujący do wykonania czynności już dokonanej w dniu wydania decyzji. Nieprawidłowym jest stwierdzenie [...]WINB i GINB, że podstawą wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego jest decyzja zobowiązująca do przedłożenia takiego projektu. Samodzielną i wystarczającą podstawą wydania decyzji zatwierdzającej projekt zamienny jest art. 51 ust. 4 Pr. bud., zgodnie z którym po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt. 3 Pr. bud., i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwraca uwagę na to, że sprawdzenie o którym mowa w tym artykule dotyczy dostarczenia projektu zamiennego ("wykonanie obowiązku"), a więc dokonania czynności przez stronę, nie organ. Ustawodawca uznał za istotne dla wydania decyzji zatwierdzającej projekt zamienny sporządzenie i dostarczenie tego projektu, a nie wydanie decyzji w tym przedmiocie. Ustawodawca nie nałożył żadnych dodatkowych warunków wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 4 Pr. bud. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia ponadto, że z treści powołanego wyżej art. 41 ust. 4 Pr. bud. jasno wynika, że PINB może wydać decyzje zatwierdzającą projekt zamienny albo po upływie terminu, wyznaczonego do jej przedłożenia albo na wniosek inwestora. Powinno być więc oczywistym, że organ nadzoru budowlanego zatwierdza projekt budowlany zamienny nawet wówczas, gdy nie wyda – wobec braku potrzeby – decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt. 3 pr. bud.; o ile wnosi o wydanie decyzji zatwierdzającej inwestor – o ile istnieje przedmiot tego zatwierdzenia. Odnośnie podnoszonego w zaskarżonej decyzji zarzutu naruszenia prawa w postaci art. 35 ust. 1 Pr. bud. przez to, że PINB zatwierdził projekt zamienny, który wykazuje różnice w zakresie dopuszczalnej powierzchni zabudowy w stosunku do decyzji o warunkach zabudowy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, co następuje. W dniu wydawania przez PINB decyzji Nr [...] o zatwierdzeniu projektu zamiennego nie obowiązywał art. 36a Pr. bud., zawierający definicję istotnego odstępstwa o pozwolenia na budowę lub zatwierdzonego projektu budowlanego. Przepis ten wprowadzony został art. 5 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r. poz. 2255). Tut. Sąd zaś w pełni podziela pogląd, wyrażony przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 14 grudnia 2011 r. VIII SA/Wa 763/11 (CBOSA), że zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy oznacza brak sprzeczności, a nie dosłowną zgodność, polegającą na dokładnym przepisaniu ustaleń. Celem decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie wytyczenie ogólnych kierunków projektowanej inwestycji, której uszczegółowienie następuje na etapie projektu budowlanego. Również w tym wypadku, zdaniem Sądu, nadmierny formalizm, oceniany w skali odstępstwa nie pozwoliłby na załatwienie sprawy w sposób uwzględniający słuszny interes strony. Należy bowiem wskazać, że tak niewielka – na co PINB w uzasadnieniu decyzji wskazuje - różnica w powierzchni zabudowy jest, na co słusznie zwracają uwagę autorzy projektu zamiennego, minimalna (wynosi 2,05 m kw.), odległość od granicy nie uległa zmianie zaś wymiary liniowe garażu zmieniły się o 1.16 i 1,66%. W ww. projekcie zamiennym wykazano, że zmiana parametrów nie była zamierzona, ale powstała na skutek wypchania szalunków podczas betonowania. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r. II OSK 1316/12 (CBOSA), z czym tut. Sąd się zgadza, przy badaniu rażącego charakteru odstępstw od warunków zabudowy, które zastępują miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, należy ustalać, czy odstępstwa te są na tyle istotne, by zaburzyć ład przestrzenny. NSA w tym wyroku uznał również, że co do zasady decyzja o warunkach zabudowy ma charakter ogólny i nie przesądza o konkretnych rozwiązaniach budowlanych. Należy więc wyraźnie stwierdzić, że nie każde odstępstwo od warunków zabudowy będzie prowadziło do rażącego naruszenia prawa, jeśli organ nadzoru budowlanego uzna, że pomimo stosunkowo niewielkich zmian projekt zamienny można zatwierdzić. Należy bowiem brać pod uwagę kwalifikowany charakter wyeliminowania z obrotu decyzji w postępowaniu nieważnościowym. Jedną z uznanych przesłanek stwierdzenia nieważności jest bowiem to, jaki skutek naruszenie prawa wywołało. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, aczkolwiek rzeczywiście parametry wybudowanego budynku garażowego minimalnie odbiegają od ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, to nie zaburzają one w żaden sposób ładu przestrzennego i w żadnym wypadku nie można uznać, że mogłyby przesądzać o rażącym charakterze naruszenia prawa przez PINB przy wydaniu decyzji Nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. Wbrew więc twierdzeniom organów obu instancji, a także częściowo wbrew twierdzeniom skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stoi na stanowisku, że PINB wydając decyzję Nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. nie tylko nie naruszył prawa w sposób rażący, ale że w ogóle prawa nie naruszył. PINB, w ocenie Sądu, należycie zastosował zasadę, wyrażoną w art. 7 k.p.a. i dążył do załatwienia sprawy bez nadmiernego i najzupełniej zbytecznego w tym konkretnym wypadku formalizmu. Konsekwencją takiego wniosku jest stwierdzenie, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji już w momencie jego wszczęcia przez [...]WINB było bezprzedmiotowe, a to z kolei powoduje, że Sąd postępowanie umorzył. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) oraz c) p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą uchylił, zaś na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. postępowanie w sprawie umorzył. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.