VII SA/Wa 574/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Asesor WSA Anna Tarnowska – Mieliwodzka (spr.), Protokolant Marzena Godlewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2005 r. sprawy ze skargi Centralnej [...] w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielającej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...].12.2004 r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Centralnej [...] w [...] kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. Nr [...] Prezydent [...] działając na podstawie art. 28, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i art. 104 kpa zatwierdził projekt budowlany zabezpieczenia stropu w budynku Centralnej [...] przy ul. [...] w [...] opracowany przez mgr inż. C.W., uzgodniony z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków oraz zezwolił na wykonanie robót budowlanych, związanych z odtworzeniem ścianki działowej i zabezpieczeniem stropu w budynku Centralnej [...]. Pismem z dnia 17 maja 2003 r. L. K. rzeczoznawca budowlany wniósł o stwierdzenie nieważności w/w decyzji wskazując, iż wydana została ona z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 157 § 2 i 3 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 kpa oraz art. 28 kpa odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji stosuje się art. 28 kpa, w świetle którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z akt sprawy wynika, iż L. K.nie wykazał się dowodem stwierdzającym, że jest stroną w tym postępowaniu. Odwołanie od w/w decyzji Wojewody [...] złożył L. K. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może być wszczęte z urzędu lub na wniosek strony. W związku z tym celowym było rozważenie tego, czy wnioskodawcy przysługuje status strony. Powtórzył za organem I instancji, iż stroną postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 28 kpa jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wskazał, iż istnienie interesu prawnego oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Ponadto zauważył, iż L. K. jest niewątpliwie stroną zainteresowaną w przedmiotowej sprawie, z uwagi na fakt sprawowania w okresie od października 1998 r. do kwietnia 1999 r. funkcji inspektora nadzoru inwestorskiego w trakcie przeprowadzanego w tym czasie remontu Centralnej [...]. Nie można jednakże wyprowadzić z tego faktu wniosku, iż skarżącemu przysługuje interes prawny, w myśl przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem organu II instancji należało w przedmiotowej sprawie rozważyć zasadność wszczęcia z urzędu postępowania nieważnościowego i ustalenia w jego toku, czy projekt techniczny docelowego zabezpieczenia stropu w budynku Centralnej [...] został sporządzony przez osobę posiadającą uprawnienia do wykonywania projektów w tym zakresie, a jeśli nie to, czy zatwierdzenie projektu budowlanego wykonanego przez osobę nieuprawnioną stanowi – biorąc pod uwagę względy społeczno gospodarcze – rażące naruszenie prawa. Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. - w wyniku uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...]stycznia 2004 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia w/w decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego - Wojewoda [...]działając na podstawie art. 157 § 1 i 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 kpa , po ponownym rozpatrzeniu wniosku L. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. stwierdził nieważność tej decyzji. Argumentując swe rozstrzygniecie organ wskazał, iż autorem projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. w sprawie zabezpieczenia stropu w budynku Centralnej [...] w [...] jest mgr inż. C. W., którego uprawnienia budowlane nie obejmują projektowania w specjalności konstrukcyjno – budowlanej, czego organ administracji architektoniczno – budowlanej nie sprawdził podczas zatwierdzania projektu budowlanego. Fakt ten ma istotne znaczenie, bowiem zaprojektowane ścianki mogą spowodować zagrożenie bezpieczeństwa osób i mienia, a także doprowadzić do zniszczenia obiektu budowlanego lub jego części. Wskazał również, iż z dołączonych do akt sprawy dokumentów potwierdzających uprawnienia budowlane (uprawnienia budowlane Nr ewid. [...] z dnia [...] kwietnia 1969 r.) C. W. – inżyniera budownictwa lądowego wynika, iż posiada on uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno – inżynieryjnej jedynie do kierowania robotami budowlanymi na budowie obiektów budowlanych z wyjątkiem robót obejmujących skomplikowane instalacje i urządzenia sanitarne oraz instalacje i urządzenia elektryczne. Zgodnie z przepisami budowlanymi organy administracji architektoniczno – budowlanej mają obowiązek sprawdzania kwalifikacji zawodowych osób wykonujących dokumentację budowlaną. Niespełnienie tego obowiązku jest niezgodne z przepisami art. 35 ust. 1 pkt 3 – Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. obowiązującymi w dniu wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji wskazaną nie tylko w art. 156 § 1 pkt 2 kpa ale również w art. 156 § 1 pkt 7 kpa. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. złożyła Centralna [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2005 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy w/w decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu wskazał, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może być wszczęte z urzędu lub na żądanie strony. Podkreślił, iż w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2004 r. wskazano, że zachodzi konieczność rozważenia wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu w stosunku do decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. Organ wojewódzki stosując się do tych sugestii wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności z urzędu, o czym świadczy zawiadomienie z dnia 5 października 2004 r. (powyższego zawiadomienia brak jest w aktach sprawy). O fakcie jego wydania świadczy stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. i we wniosku L. K. o udostępnienie informacji publicznej z dnia 27 grudnia 2004 r. Ponadto organ odwoławczy podzielił stanowisko organu wojewódzkiego w przedmiocie braku uprawnień C. W. do sporządzenia ekspertyzy technicznej i projektu budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005 r. wniosła Centralna [...]. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. jako wydanych z naruszeniem przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy oraz niezgodnych z prawem tj. art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 1 pkt 7 i art. 16 § 1 kpa. Argumentując skargę skarżąca wskazała m.in., że organ I i II instancji nie rozpatrzył i nie ustosunkował się do przytoczonego w piśmie z dnia 8 listopada 2004 r. oraz w odwołaniu z dnia 24 stycznia 2005 r. stanu faktycznego i prawnego wskazującego na brak przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. Nr [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 kpa tj. brak wskazania interesu prawnego przez L. K. uzasadniającego jego występowanie w charakterze strony i rozpatrzenie jego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oraz realizację tej decyzji poprzez wykonanie w lutym/marcu 2003 r. robót polegających na odtworzeniu murowanej ścianki działowej rozebranej podczas remontu przeprowadzonego w latach 1998-1999. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga Centralnej Biblioteki Rolniczej jest zasadna. Wskazać trzeba, iż sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku stanowiącego przedmiot postępowania administracyjnego, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa materialnego i postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego z daty podejmowania kontrolowanego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie przedmiotem wyżej określonej kontroli sprawowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005 r., którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. zatwierdzającej projekt budowlany zabezpieczenia stropu oraz zezwalającej na wykonanie robót budowlanych, związanych z odtworzeniem ścianki działowej w budynku Centralnej [...]. Stwierdzić trzeba, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z oczywistym naruszeniem art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Ponadto decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem art. 157 § 2 kpa. Postępowanie przed organem I instancji jak i postępowanie odwoławcze przeprowadzone zostało zaś bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Kontrolując i oceniając legalność w/w rozstrzygnięć, a więc ich zgodność z przepisami prawa materialnego i postępowania administracyjnego Sąd stwierdza przede wszystkim, iż organy administracji publicznej – zarówno I instancji jak i II instancji - mogą rozpatrywać daną sprawę jedynie na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Tylko bowiem kompletny materiał dowodowy zebrany w sprawie daje tym organom gwarancję wydania zgodnego z prawem, zasadnego i celowego rozstrzygnięcia. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 kpa, organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Natomiast na podstawie art. 80 kpa zobowiązane są one rozstrzygnąć sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Ponadto zgodnie z art. 107 § 3 kpa organy administracji publicznej zobowiązane są w uzasadnieniu swych rozstrzygnięć wskazać fakty, które uznały za udowodnione, dowody na których się oparły oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej. Podkreślenia w przedmiotowej sprawie wymaga także to, iż celem postępowania odwoławczego jest najogólniej rzecz ujmując, ponowne rozpatrzenie i rozstrzygniecie sprawy przez organ odwoławczy. Organ ten nie jest związany granicami odwołania zakreślonymi przez wnosząca je stronę i nie może się w związku z tym ograniczyć tylko do rozpatrzenia zarzutów strony podniesionych w odwołaniu i do dokonania oceny ich zasadności. Nie może także ograniczyć się do badania zgodności z prawem zakwestionowanej przez stronę decyzji, lecz powinien zbadać decyzję również z punktu widzenia celowości, słuszności, gospodarności i rzetelności rozstrzygnięcia (zob. np. R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2005, s.326). Wskazać należy również, że zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W przypadku tego nadzwyczajnego postępowania nie ma zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 kpa, zgodnie z którą datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Zauważyć bowiem trzeba, iż stosownie do art. 157 § 3 kpa wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji publicznej, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność tj. np. czy wniosek o jego wszczęcie pochodzi od strony postępowania administracyjnego. Nie zawsze bowiem podmiot żądający wszczęcia postępowania administracyjnego w świetle prawa jest jego stroną. O tym, kto może być uznany za stronę postępowania administracyjnego rozstrzyga art. 28 kpa, który stanowi, że stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z akt przedmiotowej sprawy jednoznacznie wynika, że o tym, czy przymiot strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] posiada L. K. rozstrzygnął ostatecznie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. Organ ten wskazał w powołanym rozstrzygnięciu, iż L. K. jest niewątpliwie stroną zainteresowaną w przedmiotowej sprawie, z uwagi na fakt sprawowania w okresie od października 1998 r. do kwietnia 1999 r. funkcji inspektora nadzoru inwestorskiego w trakcie przeprowadzanego w tym czasie remontu Centralnej [...]. Nie można jednakże wyprowadzić z tego faktu wniosku, iż skarżącemu przysługuje interes prawny, w myśl przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego tj. art. 28 kpa, a więc i tym samym przymiot strony postępowania. Organ ten wskazał także, że należy rozważyć zasadność wszczęcia z urzędu postępowania nieważnościowego i ustalenia w jego toku, czy projekt techniczny docelowego zabezpieczenia stropu w budynku Centralnej [...] został sporządzony przez osobę posiadającą uprawnienia do wykonywania projektów w tym zakresie, a jeśli nie to, czy zatwierdzenie projektu budowlanego wykonanego przez osobę nieuprawnioną stanowi – biorąc pod uwagę względy społeczno gospodarcze – rażące naruszenie prawa. Z akt sprawy wynika również, iż wbrew wskazówkom zawartym w w/w decyzji, Wojewoda [...] ponownie wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. na wniosek L. K., a więc podmiotu nie posiadającego przymioty strony, zamiast ewentualnie wszcząć je z urzędu. Na fakt ten wskazuje sentencja decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2004 r., w której wprost wskazane jest, iż organ ten stwierdził nieważność decyzji Prezydenta [...] działając na podstawie art. 157 § 1 i 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 kpa, po ponownym rozpatrzeniu wniosku L. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...], w wyniku uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2004 r. W tej sytuacji należy więc uznać decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. za wydaną z naruszeniem prawa tj. art. 157 § 2 kpa – w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Za wydaną z naruszeniem prawa tj. art. 7 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa i art. 107 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy należy uznać również zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Z jej uzasadnienia wynika bowiem, iż organ odwoławczy przyjął, że organ wojewódzki stosownie do sugestii wskazanej w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2004 r. wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z urzędu, co nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materialne dowodowym. Zdaniem organu wskazywać na ten fakt ma zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 5 października 2004 r., którego - jak zauważa sam organ II instancji - brak jest w aktach sprawy. Potwierdzenie faktu wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ odwoławczy wywiódł ze stwierdzenia zawartego w uzasadnieniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. i z wniosku L. K. z dnia [...] grudnia 2004 r. o udostępnienie informacji publicznej, co uznać należy za niedopuszczalne. Mając na uwadze powyższe okoliczności, jak również zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy Sąd stwierdza, iż organy obu instancji nie miały podstaw, aby rozstrzygać w przedmiotowej sprawie w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. W sprawie nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy jak np. to czy postępowanie prowadzone ponownie w trybie nadzwyczajnym zostało wszczęte z urzędu, czy też na wniosek. Tym samym zostały więc naruszone przez organy wyżej omówione przepisy tj. art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 kpa, art. 157 § 2 kpa w stopniu skutkującym uwzględnieniem przez Sąd skargi. Odnosząc się do zarzutu skargi, iż brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. z uwagi na realizację tej decyzji poprzez wykonanie w lutym/marcu 2003 r. robót polegających na odtworzeniu murowanej ścianki działowej rozebranej podczas remontu przeprowadzonego w latach 1998-1999, wskazać trzeba, iż wykonanie inwestycji na podstawie decyzji zatwierdzającej pozwolenie na budowę nie przesądza jeszcze o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Decyzja będąca przedmiotem weryfikacji w trybie nadzoru podlega bowiem ocenie według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie wydawania decyzji podlegającej weryfikacji. Ujawnione naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.). Na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt 2-gim wyroku. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z póżn. zm.) jak w pkt 3 –cim wyroku.