VII SA/Wa 574/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędziowie sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), asesor WSA Michał Podsiadło, Protokolant st. sekr. sądowy Sylwia Rosińska-Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi I.C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2022 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ II instancji", "GINB") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania I. C., (dalej: "skarżąca") od decyzji Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji") z dnia [...] listopada 2021 r., znak: [...], umarzającej wszczęte na wnioski I. C. i J. B., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2018 r., nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], Starosta [...] udzielił P. S. pozwolenia na budowę 4 szt. silosów zbożowych lejowych o pojemności 264 ton każdy oraz 4 szt. silosów płaskodennych o pojemności 500 ton każdy wraz z koszem zasypowym i hydrantem naziemnym na działkach nr ewid. [...] w obrębie geodezyjnym [...], gmina [...]. Pismem z dnia 16 sierpnia 2021 r. I. C. skierowała do Starosty [...] wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Wskazała, że decyzja została wydana niezgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, niezgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Wskazała, że wysokość silosów przekracza dopuszczalną wysokość wskazaną w ww. planie. W jej ocenie inwestycja nie posiada prawdopodobnie decyzji środowiskowej. Podkreśliła, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ewentualna uciążliwość bądź szkodliwość dla środowiska wywołana przez obiekty produkcyjne nie może wykraczać poza granice terenów, na których są zlokalizowane, a uciążliwość spornej inwestycji wykracza poza granice działki nr [...] i jest odczuwalna na działkach sąsiednich. W jej przypadku hałas jest słyszalny na całej nieruchomości, w domu, ponieważ silosy są usytuowane 30 m od jej domu. Swój interes prawny uzasadniła tym, że inwestycja – zespół 8 silosów – stwarza uciążliwość dla otoczenia, a więc interes prawny mają osoby posiadające działki w strefie oddziaływania, a nie tylko posiadające działki bezpośrednio graniczące z działką nr [...], na której jest realizowana inwestycja. Inwestycja oddziaływuje na jej nieruchomość w formie inisji hałasu ponad przeciętną normę. Pismem z dnia 3 października skarżąca uzupełniła swój wniosek o stwierdzenie nieważności o dodatkową argumentację, wskazując dodatkowo na błędy dokumentacji projektowej. Wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji złożyła także J. B., powtarzając argumentację zawartą we wniosku I. C. Pismem z dnia 22 września 2021 r., Wojewoda [...] zawiadomił wnioskodawczynie oraz inwestora o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności omawianego pozwolenia na budowę. Następnie pismem z dnia 23 września 2021 r., wezwano I. C. oraz J. B. o wskazanie numerów należących do nich działek oraz kopii dokumentów potwierdzających prawa do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2356 ze zm., dalej: "p.b."). J. B. odebrała powyższe pismo w dniu 28 września 2021 r. i nie zajęła stanowiska w powyższym zakresie. Natomiast I. C. przedłożyła pismo z dnia 3 października 2021 r., do którego dołączyła kopię postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., sygn. I Ns [...], oraz kopię księgi wieczystej nr [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2021 r., znak: [...], Wojewoda [...], powołując się na art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. S. pozwolenia na budowę jw. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że z księgi wieczystej nr [...] wynika, że I. C. jest właścicielem działki nr [...]. Z przedłożonej przez skarżącą kopii postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., sygn. I Ns [...], wynikało, że nabyła ona również własność działki nr [...], jednak, jak przyznaje skarżąca w piśmie z dnia 3 października 2021, "działkę nr [...] Gmina Urzędów wykupiła pod przyszłą drogę nr [...]KDD i pas drogowy". Powyższe potwierdza treść ww. księgi wieczystej, w której, jak już wskazano, figuruje jedynie działka nr [...]. Dokonany za pośrednictwem prowadzonej przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii strony Geoportal pomiar komputerowy wskazuje, że odległość między ww. działką nr [...] a nieruchomością należącą do inwestora (które rozdzielają działki drogowe) wynosi ok. 11 m. Natomiast odległość od samych silosów to ok. 21 m, co potwierdza również analiza projektu zagospodarowania terenu omawianej inwestycji. Zdaniem organu I instancji, dokonując weryfikacji, czy takie usytuowanie silosów ogranicza możliwości zabudowy nieruchomości należącej do I. C., należy odnieść się do przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 81). Zdaniem organu I. C. nie jest ograniczona w możliwości zabudowy działki nr [...], gdyż odległość tej działki od silosów wynosi ok. 21 m, a tym samym jest zgodna z przepisem § 3 ww. rozporządzenia. Zatem gdyby I. C. planowała w przyszłości budowę np. budynku mieszkalnego zwróconego oknami lub drzwiami w stronę silosów, nie byłoby konieczności odsunięcia lokalizacji budynku w celu zachowania wymaganej odległości. Ponadto organ wskazał, że ww. rozporządzenie ma przede wszystkim zastosowanie przy budowie budowli rolniczych, natomiast konieczność zachowania określonych w nim odległości przy sytuacji odwrotnej (budowie budynku w pobliżu istniejących budowli rolniczych) nie wynika wprost z rozporządzenia, Zastosowanie natomiast znalazłoby rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1065, ze zm., dalej jako rozporządzenie twchniczne). Biorąc pod uwagę wysokość omawianych silosów (16,29 m w przypadku silosów lejowych oraz 14,21 m w przypadku silosów płaskodennych) nie doszłoby do ograniczenia możliwości zabudowy działki nr [...] w kontekście § 13 ww. rozporządzenia, dotyczącego przesłaniania pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Te same uwagi odnoszą się do działki nr [...], która wedle twierdzeń I. C. należeć ma do J. B. Co prawda działka ta, formalnie rzecz biorąc, znajduje się o 4-5 m bliżej omawianych silosów niż działka nr [...], jednak część wschodnia działki - pas o ww. szerokości 4-5 m - jest przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę, zatem jest wyłączony spod możliwości zabudowy mieszkaniowej. Co więcej, potencjalna nowa zabudowa, zarówno na działce nr [...], jak również [...], musiałaby uwzględniać wyznaczoną przez miejscowy plan nieprzekraczalną linię zabudowy, co oznacza, że niezależnie od lokalizacji silosów taka nowa zabudowa i tak musiałaby być odpowiednio przesunięta w kierunku zachodnim. W ocenie Wojewody [...] obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, nie obejmuje swym zakresem działek wnioskodawców. Położenie wskazanych działek względem omawianych silosów nie pozwala na uznanie, iż sporna inwestycja niesie ze sobą ograniczenia w możliwości zagospodarowania działek należących do wnioskodawców, które to ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. Oznacza to, że działki te nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, a możliwość ich zagospodarowania w świetle obowiązujących przepisów nie jest ograniczona. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że projektowana inwestycja nie ogranicza nieruchomości należących do wnioskodawców. Po przeprowadzeniu analizy dotyczącej interesu prawnego ww. osób tut. organ stwierdził, że nie mogą być one uznane za strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Brak jest bowiem przepisów prawa, które uzasadniałyby przyznanie im takiego statusu. Natomiast okoliczności ewentualnych oddziaływań inwestycji na i działki mogą stanowić o ich interesie faktycznym. Organ stwierdził, że podnoszona przez I. C. uciążliwość akustyczna może być przedmiotem odpowiedniego postępowania prowadzonego w trybie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 1973, ze zm.). Od powyższej decyzji skarżąca I. C. wniosła odwołanie. Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania w wyniku stwierdzonej bezprzedmiotowości w sytuacji, gdy wnioskodawczym posiada interes prawny do skutecznego złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], 2. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, która weszła w życie 19 września 2020 r. poprzez nieuzasadnione ograniczenie weryfikacji przymiotu strony wyłącznie przez pryzmat ograniczenia prawa zabudowy; 3. uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia 2003-09-[...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (Dz. Urz. Dziennik Urzędowy Województwa [...] nr [...] z [...] listopada 2003 r. poz. [...]) w zakresie terenu oznaczonego symbolem 5P, S, B, US, poprzez nieuwzględnienie, że zrealizowanie obiektów niezgodnych z ustaleniami planu w bliskim sąsiedztwie z działką wnioskodawczym w świetle powoływanych uciążliwości winno determinować jej prawo podmiotowe do żądania weryfikacji zaskarżonej decyzji. Skarżąca wskazała, że Wojewoda [...] niesłusznie dokonał analizy legitymacji procesowej wnioskodawczym wyłącznie w oparciu o znowelizowane brzmienie art. 3 pkt 20 p.b., skupiając się jedynie na potencjalnym ograniczeniu zabudowy nieruchomości stanowiącej działkę nr ewid. [...]. Tymczasem decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w poprzednim stanie prawnym, w którym obowiązywała szersza definicja obszaru oddziaływania inwestycji wskazująca na ograniczenia w zagospodarowaniu (w tym zabudowy) terenu. Nowe brzmienie definicji zostało ustalone na podstawie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471, dalej jako "ustawa nowelizująca"), która weszła w życie 19 września 2020 r., a więc po wydaniu decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Według poprzedniego stanu prawnego definicja pojęcia strony zawarta w art. 28 ust. 2 p.b. nawiązuje do obszaru oddziaływania obiektu, zdefiniowanego w art. 3 pkt 20 p.b. Zgodnie z tym przepisem za obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Chodzi tu (tylko i wyłącznie) o ograniczenia w zagospodarowaniu terenu w obszarze oddziaływania rozważanego obiektem, będące skutkiem obowiązywania odrębnych przepisów. Do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b. należą przy tym m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne, prawo lotnicze i przepisy wykonawcze do ustaw (wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 276/12). Skarżąca wskazała, że działki, na których zaprojektowane zostały przedmiotowe silosy wraz z infrastrukturą techniczną - mnr ewid. [...] i [...] w obr. geod. [...] gm. [...] - położone są na obszarze obowiązywania uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia 2003-09-[...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Teren działek został oznaczony symbolem 5P,S,B,US. Zgodnie z § 9 ust, 1 planu na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem P, EP, B. S ustala się następujące przeznaczenie podstawowe: zakłady przemysłowe, drobna wytwórczość, składy hurtowe, przedsiębiorstwa budowlane, przedsiębiorstwa gospodarki komunalnej, inne bazy i zaplecza. Ust. 2 wskazuje, że dla noworealizowanych obiektów i urządzeń ustala się nieprzekraczalną wysokość dwóch kondygnacji nadziemnych (7 m) od poziomu terenu; nie dotyczy to wież wiertniczych oraz masztów przekaźnikowych telefonii komórkowej. Z kolei zgodnie z ust. 5 pkt 2 ewentualna uciążliwość bądź szkodliwość dla środowiska wywoływana przez obiekty produkcyjne, usługowe i inne nie może wykraczać poza granice terenów, na których są zlokalizowane i tym samym powodować konieczności ustanawiania strefy ochronnej. Skarżąca wskazała, że inwestycja, na którą udzielone zostało pozwolenie na budowę jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przeznaczenia obiektów, a w szczególności w zakresie wysokości zaprojektowanych i wykonanych silosów. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jasno wskazano, że maksymalna wysokość to 2 kondygnacje - 7 m od poziomu terenu. Zatem nie ma prawnej możliwości uzyskania pozwolenia na budowę dla obiektów wyższych niż 7 m nawet, jeżeli nie charakteryzują się one posiadaniem kondygnacji w rozumieniu przepisów techniczno-budowlanych. Skarżąca przywołała treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 366/21, wskazując, że w kontekście tego orzeczenia właściciel działki nr ewid. [...] ma prawo oczekiwać, że obiekty budowlane zaprojektowane w bliskim sąsiedztwie z jego nieruchomością powstaną w pełnej zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a organ administracji architektoniczno-budowlanej wypełni dokładnie obowiązki, o których mowa w art. 35 ust. 1 p.b.. Ustalenia zawarte w planie mają na celu m.in. ochronę nieruchomości okolicznych przed niepożądanym oddziaływaniem. Jeśli zatem plan wprowadza jasne ograniczenia co do przeznaczenia obiektów budowlanych i urządzeń oraz ich wysokości, co negatywnie wpływa na otoczenie działki i powoduje obiektywne uciążliwości dla terenów okolicznych, obowiązkiem organu jest uznać prawo podmiotowe wnioskodawcy i rozpatrzyć wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Zdaniem skarżącej naruszone ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie dopuszczalnej wysokości obiektów budowlanych łącznie z wysokim poziomem hałasu oraz drgań generowanych w wyniku funkcjonowania i użytkowania silosów w bliskim sąsiedztwie działki nr ewid. [...] sprawiają, że skarżąca posiada interes prawny upoważniający ją do skutecznego żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji zacytował przepisy stanowiące podstawę wydanego rozstrzygnięcia. Wskazał, że mając na uwadze, że niniejsze postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2018 r., Nr [...], , zostało zainicjowane wnioskami I. C. z 16 sierpnia 2021 i J. B. z 29 sierpnia 2021 r., zaś ustawa nowelizująća weszła w życie 19 września 2020 r., w analizowanej sprawie należy stosować przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu po nowelizacji. Bez wpływu na powyższe pozostaje okoliczność, że kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została w innym stanie prawnym. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b. nie obejmuje swym zakresem działki o nr ewid. [...] należącej do I. C. Położenie wskazanej działki względem spornego przedsięwzięcia wyklucza uznanie, iż niesie ono ze sobą jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zabudowy działki należącej do wnioskodawczyni, które to ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. I. C. może bez przeszkód zabudować działkę będącą jej własnością, zaś sąsiedztwo spornej inwestycji w najmniejszym nawet stopniu nie wpływa na zakres - wyznaczony przepisami prawa - dopuszczalnej zabudowy jej działki. Mając na uwadze wysokość projektowanych silosów oraz wskazane wyżej odległości organ stwierdził, że nieruchomość należąca do skarżącej w szczególności nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym m.in. w oparciu o przepis § 12 (odległość budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 13 (przesłanianie), jak również przepis § 60 ust. 1 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych - w godzinach 7:00 - 17:00) rozporządzenia technicznego. W ocenie GINB położenie działki skarżącej względem spornego przedsięwzięcia nie powoduje ograniczenia w zabudowie nieruchomości o nr ewid. [...] wynikającego z przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 7 października 1997 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowie rolnicze i ich usytuowanie Okoliczności faktyczne i prawne przedmiotowej sprawy wskazują jednoznacznie, iż działka nr ewid. [...] stanowiąca własność I. C. nie znajduje się w obszarze oddziaływania zaprojektowanej inwestycji, ona sama zaś nie jest ograniczona w możliwości jej zabudowy. Organ II instancji, odnosząc się do argumentacji odwołania dotyczącej uciążliwości inwestycji, wyjaśnił, że praktycznie każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów, co jednakże nie jest równoznaczne z przyznaniem tym osobom przymiotu strony zainteresowanej w administracyjnym rozstrzygnięciu dopuszczalności realizacji określonej inwestycji. Samo powołanie się na immisje pośrednie, np. hałas, nie jest nośnikiem uznania, że doszło do naruszenia interesu prawnego. Zdaniem GINB bez wpływu na jej legitymację procesową skarżącej pozostaje ewentualne uchybienie ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na obszarze objętym ww. decyzją o pozwoleniu na budowę. Zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dotyczy merytorycznej oceny, która nie może podlegać ocenie GINB w niniejszym postępowaniu, z uwagi na jego formalny charakter. Na powyższą decyzję I. C. pismem z dnia 24 lutego 2022 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji naruszającej przepisy prawa materialnego oraz proceduralnego. Ponadto podtrzymano zarzuty z odwołania m.in. naruszenie art. 105 §5 pkt 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania w wyniku stwierdzonej bezprzedmiotowości w sytuacji, gdy wnioskodawczym posiada interes prawny do skutecznego złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...]. Zarzucono także naruszenie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, która weszła w życie 19 września 2020 r.; podniesiono także jak w odwołaniu zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w zakresie terenu oznaczonego symbolem 5P,S,B,US, poprzez nieuwzględnienie, że zrealizowanie obiektów niezgodnych z ustaleniami planu w bliskim sąsiedztwie z działką wnioskodawczyni w świetle powoływanych uciążliwości winno determinować jej prawo podmiotowe do żądania weryfikacji zaskarżonej decyzji. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu strona skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty. Powtarzając argumentację zawartą w odwołaniu, skarżąca dodatkowo wskazała, że GINB niewłaściwie powołuje się na art. 25 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Skoro, jak twierdzi GINB, wniosek wpłynął już po wejściu w życie nowelizacji, to konieczne jest stosowanie nowych przepisów. Zdaniem skarżącej stanowisko to nie uwzględnia specyfiki postępowania nieważnościowego, które oparte jest na ocenie stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie podejmowania badanego orzeczenia. Decyzja w przedmiocie stwierdzenia nieważności wywiera skutek ex tunc - jakby zakwestionowana decyzja nie została podjęta. Tak więc przystępując do badania, czy wnioskodawca występujący z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji będzie do tego uprawniony, należy analizie poddać przede wszystkim aspekt materialny decydujący o tym, czy dany podmiot posiadać będzie interes prawny. O interesie prawnym można mówić jedynie w kontekście przepisów prawa materialnego, które rozstrzygają o tym komu przymiot strony się należy. Tego typu przepisami są art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. i jako przepisy materialne winny być uwzględniane w postępowaniu nieważnościowym w brzmieniu obowiązującym z daty podejmowania badanej decyzji, a nie z daty prowadzenia postępowania nieważnościowego. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, gdy dopuszczalność rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności w zakresie podmiotowym powiązywać się będzie z momentem złożenia wniosku - przed czy po nowelizacji ustawy - Prawo budowlane. Skarżąca podnosząc, iż występowanie immisji pośrednich jest podstawą do nadania przymiotu strony w omawianym postępowaniu, przytoczyła treść wyroku WSA w Warszawie z dnia 25 lipca 2019 r. sygn.. akt VIII SA/Wa 352/19 W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej , przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., zwaną dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów prawa. Na wstępie należy wskazać, iż przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z z dnia [...] stycznia 2022 r., znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2021 r., znak: [...], umarzającą wszczęte na wnioski I. C. i J. B. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2018 r., nr [...], którą udzielono P. S. pozwolenia na budowę 4 szt. silosów zbożowych lejowych o pojemności 264 ton każdy oraz 4 szt. silosów płaskodennych o pojemności 500 ton każdy wraz z koszem zasypowym i hydrantem naziemnym na działkach nr ewid. [...] w obrębie geodezyjnym [...], gmina [...]. Na wstępie należy zauważyć, że podstawę prawną wydanych decyzji stanowił art. 105 § 1 k.p.a., wedle którego gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W związku z tym w rozpoznawanej sprawie ocena Sądu ograniczona została do problematyki umorzenia postępowania i związanej z tym kwestii jego bezprzedmiotowości. Podkreślić też trzeba, że decyzja wydana na podstawie wskazanego przepisu nie rozstrzyga sprawy merytorycznie (w jej znaczeniu materialnym), bo nie kształtuje żadnego stosunku prawnego w zakresie uprawnień czy obowiązków strony, a jedynie znosi prowadzone postępowanie. W rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu – pozytywne czy negatywne – staje się prawnie niedopuszczalne. Bez wątpienia postępowanie wszczęte przez podmiot nieposiadający przymiotu strony staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania występuje m.in. wówczas, gdy podmiot nieuprawniony do domagania się wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym względzie. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy zgodnie z przepisami prawa administracja publiczna może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek jednostki, oparte jest na zasadzie skargowości. Wymaga to wniosku strony, tj. osoby mającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanego podmiotu jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1038/11). Wskazać należy, że postępowanie, którego dotyczy skarga ma charakter nadzwyczajny, dotyczy bowiem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym istniały przez pewien czas istotne rozbieżności dotyczące zastosowania odpowiedniej normy regulującej kwestię interesu prawnego w takim postępowaniu. Sprowadzały się one do zasadniczej kwestii: czy interes prawny w takich sprawach wywodzony jest na zasadach ogólnych tj. w oparciu o art. 28 k.p.a., czy też – analogicznie jak w zwyczajnym trybie w sprawie pozwolenia na budowę – na podstawie art. 28 ust. 2 p.b. Aktualnie przeważający wydaje się pogląd, że art. 28 ust. 2 p.b., w którym ustawodawca posługuje się sformułowaniem: "w sprawie pozwolenia na budowę" dotyczy zarówno postępowań prowadzonych w postępowaniu zwyczajnym, jak i w jego trybach nadzwyczajnych, czyli także w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Co jednak istotniejsze na gruncie niniejszej sprawy, należy zauważyć, że art. 28 k.p.a., wbrew pozorom, nie decyduje wprost o interesie prawnym określonej osoby, lecz wskazuje, że stroną może być osoba takim interesem dysponująca. Natomiast o interesie prawnym, o którym mowa w art. 28 k.p.a. decydują przepisy prawa materialnego, zawierające normy prawne determinujące prawa i obowiązki podmiotów uczestniczących w obrocie prawnym. W konsekwencji, o ile możliwe jest wywiedzenie z określonej normy prawa materialnego prawa lub obowiązku, o tyle określony podmiot może opierać na tym swój interes prawny i być stroną postępowania administracyjnego. Z tego też powodu należałoby co do zasady przyjąć, że dokonanie błędnej oceny kwalifikacji podmiotu jako strony postępowania stanowi naruszenie norm prawa materialnego, w oparciu, o które ta ocena następuje, choć rezultat tej oceny przybierze zawsze wyraz procesowy, polegający na wadliwym zastosowaniu art. 61a § 1 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., czy wreszcie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Takim przepisem prawa materialnego, w oparciu o który dokonywana jest ocena przymiotu strony, w postępowaniu o pozwolenie na budowę (oraz w trybach nadzwyczajnych dotyczących tego pozwolenia), jest właśnie art. 28 ust. 2 p.b. Co jednakże wymaga podkreślenia, przepis ten nie stanowi zwieńczenia procesu poszukiwania normy prawa materialnego, w oparciu o który oceniany jest interes prawny strony, lecz powinien być punktem wyjścia do poszukiwania tzw. przepisów odrębnych, na podstawie których można określić ewentualne ograniczenia w możliwości zagospodarowania działki, co z kolei determinuje istnienie tej legitymacji procesowej. Stosownie do art. 28 ust. 2 p.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie "obszar oddziaływania obiektu" został zdefiniowany w art. 3 pkt 20 p.b.. Główny spór w niniejszej sprawie dotyczy kwestii, w związku z nowelizacją ustawy Prawo budowlane, jaką zastosować definicję "obszaru oddziaływania obiektu". Wskazać należy, że w myśl art. 3 pkt (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę) przez obszar taki należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Jednakże na podstawie art. 1 pkt 1 ustawy z 13 lutego 2020 r., o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw przepisowi art 3 pkt 20 p.b. nadano brzmienie "obszar oddziaływania obiektu - należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu". Zgodnie z treścią art. 25 tejże ustawy nowelizującej do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Ma rację organ odwoławczy wskazując, że niniejsze postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2018 r. Nr [...], zostało zainicjowane wnioskami I. C. z 16 sierpnia 2021 i J. B. z [...] sierpnia 2021 r., zaś ustawa z 13 lutego 2020 r., weszła w życie w dniu 19 września 2020 r., a tym samym w analizowanej sprawie należy stosować przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu po nowelizacji. Bez wpływu na powyższe pozostaje okoliczność, że kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została w innym stanie prawnym. {postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem w stosunku do postępowania zwykłego. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie "sprawą wszczętą" w rozumieniu art. 25 ustawy nowelizującej jest sprawa zainicjonowana wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, tym samym do kwestii ustalenia legitymacji stron składających wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji należy stosować przepisy obowiązujące w dacie złożenia wniosku. Podkreślić należy, że jak zostało wskazane w uzasadnieniu projektu ustawy z 13 lutego 2020 r., o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Sejm RP IX Kadencji, Nr druku 121) "(..,) ustalanie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego staje się niezwykle trudne, gdyż w ocenie różnych wyroków pojęcie to odnosi się do różnych wartości i bliżej niedookreślonych oddziaływań (wibracje, zanieczyszczenia), w tym immisji, co do których granice nie mogą być ustalane jednoznacznie zwłaszcza przez organy administracji architektoniczno-budowlanej czy projektantów. Z uwagi na to, że obszar oddziaływania obiektu jest podstawą ustalania stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę, pojęcie to musi być jednoznaczne. (.,.) Dlatego też w przepisie pozostanie jedynie wyrażenie "w zabudowie". Ograniczenia w zabudowie są jednoznaczne do ustalenia. Ograniczenia w zabudowie odnoszą się do takiego wpływu na nieruchomość, który uniemożliwia lub ogranicza wykonywanie robót budowlanych (w tym budowę obiektów budowlanych) z uwagi na niespełnianie przepisów techniczno-budowlanych i innych przepisów szczególnych, które stawiają wprost wymogi dotyczące zabudowy (przede wszystkim wymogi dotyczące odległości jednych obiektów budowlanych od innych obiektów budowlanych). Tym samym uznano, że konieczne jest doprecyzowanie definicji obszaru oddziaływania obiektu, aby dostosowana była do materii regulowanej przez Prawo budowlane. Inne formy ograniczenia zagospodarowania terenu niż zabudowa (np. hałas, spaliny) wykraczają poza zakres przedmiotowy Prawa budowlanego". Dlatego też w przepisie pozostanie jedynie wyrażenie "w zabudowie". Ograniczenia w zabudowie są jednoznaczne do ustalenia. Ograniczenia w zabudowie odnoszą się do takiego wpływu na nieruchomość, który uniemożliwia lub ogranicza wykonywanie robót budowlanych (w tym budowę obiektów budowlanych) z uwagi na niespełnianie przepisów techniczno-budowlanych i innych przepisów szczególnych, które stawiają wprost wymogi dotyczące zabudowy (przede wszystkim wymogi dotyczące odległości jednych obiektów budowlanych od innych obiektów budowlanych). Innymi słowy obszar oddziaływania budowanego obiektu budowlanego będzie to obszar, w stosunku do którego ten obiekt wprowadzi ograniczenia możliwości budowy innych obiektów budowlanych ze względu na wymogi przepisów odnoszące się do zabudowy (a nie ze względu na to, że obiekt wprowadzi jakiekolwiek subiektywne uciążliwości)". W niniejszej sprawie bezsporne jest, że analiza projektu zagospodarowania terenu (Projekt budowlany, rysunek nr 1z, karta 56) wykazała, że działki inwestycyjne nr ewid. [...], obr. geodezyjny [...], gmina [...] nie graniczą bezpośrednio z działką skarżącej nr ewid. [...], są one oddzielone działką drogową nr ewid. [...] i działką nr [...] oraz znajdują się odpowiednio w odległości ok. 11 m (działka nr ewid. [...] od działki [...]) i ok. 20 m (działka nr ewid. [...] od działki [...]). Sporne silosy lejowe o wysokości 16,29 m oraz płaskodenne o wysokości 14,21 m, zostały zaprojektowane w odległości ok. 20 m od granicy z działką nr ewid. [...] (własność: I. C.) oraz w odległości 38,39 m od budynku mieszkalnego skarżącej I. C. Słusznie organ odwoławczy wskazał, że mając na uwadze wysokość projektowanych silosów oraz wskazane wyżej odległości należy stwierdzić, że nieruchomość należąca do skarżącej w szczególności nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym m.in. w oparciu o przepis § 12 (odległość budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 13 (przesłanianie), jak również przepis § 60 ust. 1 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych - w godzinach 7:00 - 17:00) rozporządzenia technicznego. Ponadto projektowana inwestycja nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej usytuowanych obiektów na nieruchomości wnioskodawczyni (zarówno istniejących, jak i potencjalnych) - § 271 i następne rozporządzenia technicznego oraz nie pozbawia działki o nr ewid. [...] dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, elektryczność, telekomunikacja), jak również nie pozbawia działki o nr ewid. [...] dostępu do drogi publicznej. Ponadto dokumentacja projektowa nie przewiduje zmiany ukształtowania terenu oraz nie przewiduje zmiany spływu wód powierzchniowych na nieruchomość należącą do I. C. Fakt realizacji spornego przedsięwzięcia nie ma wpływu na rzędne terenu inwestycyjnego oraz rzędne terenu na działce skarżącej. Ponadto położenie działki skarżącej względem spornego przedsięwzięcia nie powoduje ograniczenia w zabudowie nieruchomości o nr ewid. [...] wynikającego z przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 7 października 1997 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowie rolnicze i ich usytuowanie. W myśl § 8 ust. 2 tego rozporządzenia odległość silosów na zboże i pasze o pojemności większej niż 100 ton powinna wynosić co najmniej: 1) 10 m od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz od budynków inwentarskich, jednak nie mniej niż 15 m od otworów okiennych i drzwiowych w tych pomieszczeniach oraz budynkach; 2) 8 m od budynków innych niż określone w pkt 1; 3) 15 m od instalacji służących do otrzymywania biogazu rolniczego; 4) 15 m od składu węgla i koksu; 5) 4 m od granicy działki sąsiedniej. Słusznie wskazał organ I instancji, że także w świetle ww. przepisu skarżąca nie jest ograniczona w możliwości zabudowy działki nr [...], gdyż odległość tej działki od silosów wynosi ok. 21 m. Zatem gdyby I. C. planowała w przyszłości budowę np. budynku mieszkalnego zwróconego oknami lub drzwiami w stronę silosów, nie byłoby konieczności odsunięcia lokalizacji budynku w celu zachowania wymaganej odległości. Słusznie organy ustaliły, że obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b., nie obejmuje swym zakresem działki o nr ewid. [...] należącej do I. C. Położenie wskazanej działki względem spornego przedsięwzięcia wyklucza uznanie, iż niesie ono ze sobą jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zabudowy działki skarżącej, które to ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. Skarżąca może bez przeszkód zabudować działkę będącą jej własnością, zaś sąsiedztwo spornej inwestycji w najmniejszym nawet stopniu nie wpływa na zakres - wyznaczony przepisami prawa - dopuszczalnej zabudowy jej działki. Odnosząc się stanowiska, która swój interes prawny w niniejszej sprawie wywodziła z występowania immisji pośrednich (hałas) oraz naruszenia przez kwestionowaną decyzję przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazać należy, że jest one błędne. Skarżąca przytoczyła orzeczenia sądów administracyjnych, z których wynikała słuszność jej argumentacji, jednakże podkreślić należy, że orzeczenia te odnosiły się do definicji "obszaru oddziaływaniu obiektu" sprzed nowelizacji z 2020 r. Natomiast obecnie ustawodawca zawęził definicję strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Obecnie przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć tylko taki teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, które to przepisy wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. To uściślenie dotyczy terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia sprowadzające się jedynie do zabudowy, a nie szeroko rozumianego zagospodarowania terenu. Podmioty posiadające prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości (z reguły sąsiadującej bezpośrednio), która stanowi teren wyznaczony w zasięgu obiektu budowlanego, mogą powoływać się wyłącznie na wąsko rozumiane ograniczenie zabudowy zawarte w przepisach odrębnych stanowiących zasadniczo przepisy materialnego prawa administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 12 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 1443/19, wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 34/19; S. Juszczak, Zmiana kręgu stron postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę po nowelizacji definicji obszaru oddziaływania obiektu, ST 2021, nr 4, s. 48-57). Zarówna immisje akustyczne jak i ewentualne naruszenie przez omawianą inwestycję zapisów prawa miejscowego w zakresie wysokości obiektów nie ograniczają zabudowy na działce skarżącej. Na marginesie wskazać należy, że uciążliwość akustyczna może być przedmiotem odpowiedniego postępowania prowadzonego w trybie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (art. 115a - decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu; art. 362 - decyzja o ograniczeniu oddziaływania na środowisko). Organem właściwym, zgodnie z art. 378 ust. 1 tej ustawy, jest starosta. Natomiast art. 364 przyznaje pewne kompetencje wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Natomiast co do naruszeń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to podnieść należy, że w przypadku stwierdzenia rażącego naruszenia prawa Wojewoda posiada uprawnienie do wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Podkreślić należy, że skarżąca może zwrócić się ewentualnie z prośbą o interwencję w sprawie do prokuratora, któremu w świetle art. 182 k.p.a. służy prawo zwrócenia się do właściwego organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem. Reasumując, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia przepisów postępowania, jak również naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu – skargę należało oddalić. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.