VII SA/Wa 579/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Protokolant Mariusz Gąsiński-Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2006 r. sprawy ze skargi M. S., B. K., E. K. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych w W. z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie wykreślenia wpisów w rejestrze indywidualnych praktyk. I. uchyla zaskarżoną uchwałę oraz poprzedzającą ją uchwałę organu pierwszej instancji w odniesieniu do skarżących, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku III. zasądza od Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych na rzecz M. S., B. K., E. K. kwotę 1711 (tysiąc siedemset jedenaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uchwałą Prezydium Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych, dalej zwaną NRPiP, z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] w sprawie utrzymania w mocy uchwały nr [...] Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych, dalej zwaną ORPiP, w J. z dnia [...] października 2005 r. w sprawie wykreślenia wpisów z rejestru indywidualnych praktyk na podstawie art. 32 ust. 3 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o samorządzie pielęgniarek i położnych ( Dz. U. Nr 41, poz. 178 z późn. zm.) oraz uchwały nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie upoważnienia do działania w imieniu NRPiP, utrzymano w mocy uchwałę nr [...] ORPiP w J. z dnia [...] października 2005 r. w sprawie wykreślenia wpisów w rejestrze indywidualnych praktyk, uznając odwołanie od tej uchwały za niezasadne. W uzasadnieniu podano, iż w ocenie organu administracyjnego, którego funkcje w tej sprawie wykonywało Prezydium NRPiP, uchwała nr [...] ORPiP w J. z dnia [...] października 2005 r. w sprawie wykreślenia wpisów z rejestru indywidualnych praktyk prowadzonych przez E. K., M. S. i B. K. w Niepublicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej, zwanym dalej NZOZ, "[...]" w J. została przyjęta zgodnie z obowiązującym stanem prawnym. Podjęcie uchwały poprzedzane było postępowaniem kontrolnym wykonywanym w oparciu art. 30 ustawy o zawodach pielęgniarek i położnych, który nadaje ORPiP kompetencje do wizytacji pomieszczeń, w których pielęgniarka i położna wykonuje praktykę indywidualną, obserwowania czynności związanych z udzielaniem świadczeń w ramach praktyki, jak również żądania informacji udostępnienia dokumentacji medycznej. Obowiązek prowadzenia przez pielęgniarki i położne dokumentacji medycznej wynika z art. 20 ust. 3 i 4 ustawy o zawodach pielęgniarek i położnych. Prezydium ORPiP, działając w imieniu ORPiP, na podstawie uchwały nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. zażądało złożenia wyjaśnień dotyczących prowadzonej przez wyżej wymienione osoby praktyki indywidualnej w NZOZ, gdyż w dniu 7 stycznia 2005 r. odmówiły one poddania się kontroli. Następnie, uchwałą nr [...] ORPiP w J. z dnia [...] czerwca 2005 r., zobowiązano zainteresowane osoby do doprowadzenia w terminie do 31 sierpnia 2005 r. formy swojej działalności do stanu zgodności z obowiązującym stanem prawnym, zaznaczając, iż niewywiązanie się z zalecenia może skutkować wykreśleniem z rejestru indywidualnych praktyk. Ustalono następnie, że pielęgniarki i położne wykonujące praktyki indywidualne w NZOZ "[...]" nie spełniają wymogów wykonywania działalności, o których mowa w art. 25 i 26 ust. 1. ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej, w tym między innymi wskazania miejsca przechowywania dokumentacji medycznej (art. 25 ust. 4 pkt. 3). Organ uznał, że pielęgniarki wykonujące te praktyki nie spełniają wymogów ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej nie tylko w zakresie prowadzenia dokumentacji medycznej, ale również wykonując zawód w zakładzie opieki zdrowotnej, mimo że przepisy ustawy o zawodach stanowią, że praktyka indywidualna jako regulowana działalność gospodarcza powinna być wykonywana we własnym gabinecie, w zakładzie pracy nie będącym zakładem opieki zdrowotnej. Niedotrzymanie warunków wykonywania działalności określonych ustawą o zawodach pielęgniarki i położnej skutkuje zaś wykreśleniem z rejestru praktyk. W zakończeniu uchwały pouczono, że na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o samorządzie pielęgniarek i położnych zainteresowane mogą wnioskować do Ministra Zdrowia w sprawie zaskarżenia niniejszej uchwały do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w terminie 30 dni od daty jej otrzymania. Radca prawny D. D. reprezentujący E. K., M. S. i B. K. złożył, w imieniu skarżących, skargę na tę uchwałę (doręczoną każdej z tych osób odrębnie), zarzucając naruszenie przepisów: art. 30a ust. 2 ustawy z dnia 5 lipca 1996 r. o zawodach pielęgniarki i położnej (Dz. U. z 2001 r. Nr 57, poz. 602 z późn. zm.) polegające na tym, że zaskarżoną uchwałę podjął niewłaściwy organ, art. 107 § 1 k. p. a. polegające na tym, że zaskarżona uchwała nie została podpisana przez osoby ją podejmujące, a nadto w uchwale nie zostali wymienieni członkowie organu kolegialnego podejmującego tę uchwałę, art. 7 i art. 77 § 1 k. p. a. polegające na zupełnym braku wyjaśnienia sprawy i podjęcie zaskarżonej uchwały, jak i poprzedzającej ją uchwały organu pierwszej instancji, jedynie w oparciu o jednostronne i arbitralne przekonanie organów orzekających bez uwzględnienia słusznego interesu strony, art. 10 k. p. a. polegające na utrzymaniu w mocy uchwały organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy nie zapewniono stronie skarżącej możliwości czynnego udziału w postępowaniu, ponieważ nie zawiadomiono jej o prowadzeniu postępowania administracyjnego zmierzającego do wykreślenia jej wpisu z rejestru indywidualnych praktyk pielęgniarskich, art. 6 k. p. a. polegające na podjęciu zaskarżonej uchwały nie w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, ale w oparciu o własne przekonanie organów orzekających o zasadności swojego stanowiska i postępowania, art. 138 § 1 k. p. a. polegające na zupełnym braku rozpatrzenia odwołania od uchwały organu pierwszej instancji. Zaskarżonej uchwale zarzucono też naruszenie prawa materialnego wyrażonego w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej polegające na wykreśleniu wpisu skarżących z rejestru indywidualnych praktyk pielęgniarskich w sytuacji, gdy nie wystąpiły przesłanki określone w art. 25 i art. 26 ust. 1 ustawy pozwalające na dokonanie wykreślenia. W uzasadnieniu zarzutu wydania decyzji (podjęcia uchwały) przez organ niewłaściwy wskazano na art. 30a ust. 2 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej, z którego zdaniem skarżącego wynika, że właściwym organem do rozpatrzenia odwołania od uchwały ORPiP jest NRPiP, gdyż ustawa nie określiła kompetencji Naczelnej Rady do upoważnienia Prezydium do podejmowania w jej imieniu uchwał w sprawach określonych w art. 29 tej ustawy. Natomiast uchwała nr [...] NRPiP z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie upoważnienia Prezydium NRPiP do działania w imieniu Naczelnej Rady nie ma zastosowania, gdyż nie wymienia spraw ujętych w art. 29 tej ustawy. W odniesieniu do naruszenia art. 107 k.p.a. wskazano w skardze, że zaskarżona uchwała jest decyzją administracyjną wydaną przez organ kolegialny, wobec czego powinna spełniać wymagania art. 107 § 1 k.p.a. przez podpisanie uchwały przez osoby biorące udział w jej podjęciu. W tym kontekście przypomniano stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale Składu Pięciu Sędziów z dnia 11 maja 1998 r., sygn. akt OPK 3/98, ONSA Nr 4, poz. 114 z 1998 r. w której przyjęto, że orzeczenie organu kolegialnego powinno być - o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej - podpisane przez wszystkich członków tego organu biorących udział w podjęciu tego orzeczenia. Zaskarżona uchwała została podpisana natomiast przez dwie osoby, tj. Prezes Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położonych oraz Sekretarz tej Rady. W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów postępowania skarga zarzuca, że podjęcia uchwały ORPiP nie poprzedziło zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego, a także, że nie prowadzono postępowania wyjaśniającego według reguł k.p.a., naruszając przez to zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zajęte w uchwałach, wyrażając pogląd, że art. 30a ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej ogranicza zastosowanie przepisów k.p.a. jedynie do uchwał dotyczących prowadzenia praktyk indywidualnych, ograniczenie zaś należy rozumieć w ten sposób, że przepisy k.p.a. stosuje się tylko do formalnej strony decyzji, a nie do całego postępowania administracyjnego, poprzedzającego podjęcie uchwały przez organ samorządu zawodowego. Pogląd ten, zdaniem organu, wspiera treść art. 1 ust. 3 ustawy o samorządzie zawodowym pielęgniarek i położnych, który stanowi, że samorząd podlega wyłącznie tej ustawie. Do uchwał samorządu pielęgniarek i położnych mają zaś zastosowanie przepisy zawarte w regulaminach jej organów. One to regulują kwestie związane z trybem podejmowania uchwał, kwestie podpisywania protokołów, w których uchwały te są zapisywane, a także sprawy związane z postępowaniem wyjaśniającym w sprawach samorządu zawodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skargę należało uwzględnić, gdyż zaskarżona uchwała, jak i uchwała organu I instancji naruszają prawo. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżony akt administracyjny nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Na podstawie art. 12 i 58 Konstytucji obywatele mają prawo zrzeszania się, m.in. w organizacjach zawodowych. Dotyczy to zarówno tzw. organizacji interesu, zazwyczaj dobrowolnych, których zadaniem jest wspólna obrona interesów grupowych, jak i samorządowych organizacji zawodowych, zrzeszających osoby spełniające określone wymagania w zakresie wykształcenia, stażu zawodowego itp. Wówczas, jedynie członkowie takich korporacji mogą wykonywać określony zawód. Korporacje te wobec swoich członków posiadają uprawnienia weryfikacyjne w zakresie spełnienia warunków przynależności, sposobu wykonywania zawodu, a także uprawnienia do odpowiednich reakcji dyscyplinarnych, w przypadku naruszenia przepisów wewnątrzkorporacyjnych czy zasad deontologii zawodowej. Organy samorządów zawodowych wykonują zatem funkcje wewnątrzkorporacyjne (tak jak organy innych organizacji interesu) stanowiące rezultat swobody zrzeszania się, czemu wyraz dano również w art. 1 ust. 3 ustawy o samorządzie zawodowym pielęgniarek i położnych. Natomiast w zakresie powierzonym im przez ustawę (co również wynika z powołanej wyżej normy) korporacje wykonują również zadania z zakresu administracji publicznej. W tej też części posiadają stosowne kompetencje przysługujące władzy publicznej do wydawania władczych rozstrzygnięć, tj. decyzji administracyjnych, które przybierają postać uchwał, jako że decyzje te podejmują organy kolegialne. Administracyjną formą załatwiania spraw, wynikającą z wypełniania funkcji władczych, jest zatem wydawanie decyzji w sprawach indywidualnych. Organy administracji publicznej, a w tym przypadku organy korporacyjne, którym powierzono wykonywanie zadań z zakresu administracji publicznej, zgodnie z art. 7 Konstytucji mogą działać jedynie na podstawie i w granicach prawa. Z tej kardynalnej zasady wynika, że kompetencji organów władzy publicznej nie można domniemywać. Kompetencje organów (również organów samorządów zawodowych wykonujących funkcje publiczne) muszą być wyraźnie określone w ustawie lub rozporządzeniu. Od prawidłowej realizacji tej zasady zależy określenie właściwości organów, a co za tym idzie ważność podejmowanych przez nie decyzji. Art. 30a ust. 3 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej zawiera odesłanie do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, odnoszących się do decyzji administracyjnych. Ze sformułowania tego władze korporacji wyprowadziły wniosek, iż w załatwianej sprawie przepisy kodeksu należy zastosować jedynie do formy aktu kończącego postępowanie. Poglądu tego nie można podzielić, gdyż znaczenia wymienionego przepisu w analizowanej sprawie nie można doszukiwać się jedynie na gruncie semantycznym, wykładnię należy natomiast przeprowadzić w szerszym, systemowym kontekście. Potrzebę takiej wykładni wyprowadzić trzeba z treści art. 1, 104 i 107 k.p.a. Jeżeli bowiem w uzasadnieniu faktycznym decyzji (§ 3 art. 107 k.p.a.) znaleźć się mają wyniki postępowania dowodowego poprzedzającego wydanie decyzji (wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej) to powstaje pytanie w jakim trybie ma być prowadzony proces dowodzenia i według jakich reguł ma być dokonywana ocena tych dowodów. Powstaje zatem pytanie czy organy korporacji zawodowej, której ustawa powierzyła wykonywanie zadań publicznych w formach władczych (wydawania decyzji) powinny stosować do postępowania poprzedzającego takie rozstrzygnięcia, zasady i przepisy procedury administracyjnej obowiązujące wszystkie organy administracji publicznej, czy też mogą posługiwać się własnymi rozwiązaniami wynikającymi z uchwał i regulacji wewnętrznych. W orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie utrwaliła się zasada, iż przepisy kodeksu mają zastosowanie do spraw indywidualnych załatwianych w drodze decyzji, o ile przepisy szczególne lub kodeks nie wyłączają stosowania w tych sprawach ogólnego postępowania administracyjnego Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie: 1) przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, 2) przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1 (art. 1 k.p.a.). Jeśli zatem do spraw, dla których ustawa przewiduje wydanie decyzji, mają zastosowanie przepisy kodeksu, to wyjątków od tej zasady doszukiwać się można tylko w wyraźnym przepisie rangi ustawowej, który zasadę tę by ograniczył lub wyłączył. W żadnym zaś razie wyłączenia tej zasady nie mogą dokonać ani organy wykonawcze państwa ani też władze korporacji, jeśli ustawa nie zawiera wyraźnej delegacji do ustanowienia takiego trybu. Czym innym są też opisane w ustawie uprawnienia kontrolne i zakres czynności, które mogą wykonywać organy korporacji w oparciu o art. 30 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej, a czym innym jest określenie trybu wykonywania tych czynności, jeżeli stanowią one część jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy należało zatem podzielić pogląd skarżących, iż do postępowania poprzedzającego wydanie w ich sprawie rozstrzygnięcia przez organy korporacji, miały zastosowanie przepisy procedury administracyjnej wyrażone w k.p.a., postępowanie zaś przeprowadzone z pominięciem trybu określonego w k.p.a. uznać należy za wadliwe w całości, co skutkuje uchyleniem przez Sąd uchwał organów I i II instancji. Podzielić również należało poglądy skarżących w sprawie podpisania uchwał. Organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje zaś rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 k.p.a.). Rozstrzygnięciem organu jest zatem cała decyzja zawierająca oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji (art. 107 § 1 k.p.a.). W świetle regulacji zawartej w art. 104 k.p.a. rozstrzygnięciem administracyjnym jest cała decyzja zawierająca wszystkie składniki wymienione w art. 107 k.p.a., chyba że kodeks lub inna ustawa dopuszcza możliwość pominięcia któregokolwiek z nich. W tym zaś przypadku ustawa korporacyjna nie dopuszcza odstępstw, od dawna ugruntowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych reguły, iż w przypadku decyzji wydawanych przez organy kolegialne wszyscy członkowie organu podejmujący (w drodze uchwały) decyzję administracyjną mają złożyć pod nią własnoręczne podpisy. Odnosi się to do całości decyzji (rozstrzygnięcia i uzasadnienia). Niepodpisanie uchwały rozstrzygającej indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej i stanowiącej w rozumieniu prawa decyzję administracyjną jest nie tylko wadą formalną, ale poddaje w wątpliwość treść całego oświadczenia woli organu w tym znaczeniu, iż nie ma pewności, że członkowie organu w istocie złożyli oświadczenie woli o takiej treści jak podano to w uzasadnieniu decyzji podpisanej tylko przez niektórych członków organu. W nawiązaniu do tego co powiedziano wyżej, o uprawnieniach organów korporacji zawodowych w zakresie tworzenia własnych formalnych reguł postępowania, w tym trybu podejmowania uchwał i ich podpisywania, nie można uznać, że rozwiązania statutowe, regulaminowe czy poszczególne uchwały, mogą - w odniesieniu do uchwał mających walor decyzji administracyjnych – tworzyć własne rozwiązania formalne. Inaczej mówiąc, rozwiązania wewnętrzkorporacyjne nie mają zastosowania do formy prowadzenia postępowania poprzedzającego wydanie decyzji administracyjnej. W odniesieniu do zarzutu niewłaściwości organu podejmującego decyzję, Sąd nie podzielił argumentacji zawartej w skardze z przyczyn następujących: Zgodnie z art. 32 ust. 3 ustawy o samorządzie zawodowym pielęgniarek i położnych prezydium NRPiP działa w imieniu rady w sprawach określonych jej uchwałą, z wyjątkiem uchwalenia budżetu. Ustawa daje więc podstawę do określenia przez Radę kręgu spraw, które w jej imieniu, będzie załatwiało Prezydium, a nie Rada. Działanie w imieniu Rady oznacza, że powierzoną przez Radę część zadań należących do Rady załatwia jej Prezydium, organem zaś właściwym pozostaje Rada. Uprawnienie do powierzenia części zadań Prezydium ma charakter generalny i dotyczy wszelkich spraw, również załatwianych w drodze decyzji administracyjnych, gdyż ustawodawca wyłączył z możliwości przekazania Prezydium jedynie uchwalanie budżetu. Wskazanie zatem Prezydium jako organu podejmującego w imieniu Rady uchwałę na podstawie art. 30a ust. 2 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej rozpatrywane w związku z treścią art. 32 ust. 3 ustawy o samorządzie zawodowym pielęgniarek i położnych prowadzić musi do wniosku, że Rada mogła powierzyć Prezydium również załatwianie spraw, o których mowa w art. 30a, pomimo, iż przepis ten powstał na skutek nowelizacji ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej ustawą z dnia 29 lipca 2005 r., a więc po dacie powstania przepisu art. 32 ust. 3. Analizy art. 30a ust. 2 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej, jako przepisu formalnego, nie można jednak prowadzić w oderwaniu od zasady ogólnej wyrażonej w art. 32 ust. 3 ustawy o samorządzie zawodowym pielęgniarek i położnych, a także innych przepisów tej ustawy stanowiących podstawę do podejmowania przez Prezydium uchwał w sprawach załatwianych w drodze decyzji administracyjnej. Z tych względów Sąd nie podzielił argumentów skarżących w odniesieniu do zarzutu wydania aktu administracyjnego przez organ niewłaściwy. Niezależnie od powyższego Sąd stwierdza, że pouczenie udzielone zainteresowanym w sprawie zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego udzielone w oparciu o art. 24 ust. 3 ustawy o samorządzie pielęgniarek i położnych, iż zainteresowana "może wnioskować do Ministra Zdrowia w sprawie zaskarżenia niniejszej uchwały do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w terminie 30 dni od daty jej otrzymania" - jest błędne. Przepis, na który powołał się organ dotyczy samoistnego uprawnienia Ministra do zaskarżenia prawomocnych uchwał władz korporacji, a nie zaskarżania przez zainteresowanych uchwał wydawanych w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania skargę do sądu administracyjnego wnosi się na podstawie art. 30a ust. 4 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej, w trybie wynikającym z art. 53 i 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Wadliwe pouczenie nie może jednak szkodzić zainteresowanym. Opisane uchybienia procesowe uzasadniają w konsekwencji uchylenie zaskarżonego aktu administracyjnego oraz orzeczenia I instancji, bez wnikania w poprawność rozstrzygnięcia merytorycznego, jako że wskazane uchybienia dotyczą postępowania organów obu instancji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak na wstępie.