VII SA/Wa 579/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Sędzia WSA Artur Kuś, Asesor WSA Aneta Żak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi T.D., A.N., A.D., B.N. i K.P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 10 stycznia 2023 r. znak: DPZ.WPA-ZOD.4351.76.2022.5.AA w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "Dyrektor GDDKiA", "organ"), postanowieniem z 10 stycznia 2023 r., znak: DPZ.WPA-ZOD.4351.76.2022.5.AA, działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."), art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1693, z późn. zm., dalej: "u.d.p.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000, z późn. zm., dalej: k.p.a."), po rozpoznaniu wniosku T. D., A. N., A. D., B. N., K. P. i T. N. o ponowne rozpatrzenie sprawy – orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia z [...] lipca 2022 r., znak [...] o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki ew. nr [...], położonej w obrębie G. (0004), gmina G., w odniesieniu do obszaru przyległego do pasa drogowego drogi krajowej nr [...]. Do wydania postanowienia Dyrektora GDDKiA doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez ten organ. Wnioskiem z 5 lipca 2022 r., w oparciu o art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. Wójt Gminy G. wystąpił do GDDKiA o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla terenu obejmującego działkę: nr [...], obręb geod. G. 0004, gm. G., w zakresie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Po rozpatrzeniu ww. wniosku, Zastępca Dyrektora Oddziału w G. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, postanowieniem z [...] lipca 2022 r., znak [...], odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji. T. D., A. N., A. D., B. N., K. P. i T. N., złożyli w ustawowym terminie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wspomnianym na wstępie postanowieniem z 10 stycznia 2023 r. Dyrektor GDDKiA utrzymał w mocy rozstrzygnięcie z [...] lipca 2022 r., znak [...] odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki ew. nr [...], położonej w obrębie G. (0004), gm. G., w odniesieniu do obszaru przyległego do pasa drogowego drogi krajowej nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ w pierwszej kolejności przywołał treść art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., który stanowi, że decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Podkreślił, że projekt decyzji o warunkach zabudowy podlega ocenie zarządcy drogi w aspekcie odległości przedmiotowej inwestycji od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi - zgodnie z art. 43 ust. 1 u.d.p., a także dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej - zgodnie z art. 35 ust. 3 tej ustawy. Dyrektor GDDKiA zauważył, że teren objęty projektem decyzji o warunkach zabudowy - działka ew. nr [...], obr. G. (0004) położona jest po stronie lewej drogi krajowej nr [...]. Przedmiotem inwestycji jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów (zdjęć ze strony internetowej www.geoportal.gov.pl, wydruk z mapy "GeoServer - BRDv2" prowadzonej przez GDDKiA, projektu Stałej Organizacji Ruchu, kopi mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:1000 - Załącznik nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy oraz Załącznika nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy, tj. "Wyników analizy uwarunkowań do decyzji o warunkach zabudowy") organ ustalił, że w bezpośrednim sąsiedztwie analizowanej nieruchomości występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa zagrodowa składająca się z budynków mieszkalnych, gospodarczych i innych. Zatem inwestycja projektowana jest w terenie zabudowy, dla którego art. 43 ust. 1 Ip. 3 lit. a u.d.p. wymaga, że obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 10,00 m dla dróg krajowych w terenie zabudowy. Dyrektor GDDKiA dostrzegł, że na Załączniku graficznym nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy będącym kopią mapy zasadniczej w skali 1:1000, została wyznaczona nieprzekraczalna linia zabudowy w odległości 15,00 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...] (ul. [...]). Tym samym, organ uznał, że została zachowana odległość określona w art. 43 ust. 1 u.d.p. Oceniając drugi z aspektów, tj. dostęp planowanej inwestycji do drogi publicznej, organ przypomniał, że w tym zakresie jego działanie wyznacza art. 35 ust. 3 u.d.p., zgodnie z którym, zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Włączenie do drogi ruchu drogowego zapewnia zjazd. Dyrektor GDDKiA wyjaśnił, że sformułowanie "możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego" należy rozumieć jako zapewnienie obsługi komunikacyjnej danej nieruchomości objętej decyzją o warunkach zabudowy, w tym przypadku dla działki ew. nr [...], w obr. G. (0004) z drogą, w analizowanej sprawie z drogą krajową nr [...]. Organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w których wskazywano, że włączenie ruchu do drogi w określonych miejscach oraz w określony sposób ma na celu zapewnienie w pierwszej kolejności bezpieczeństwa i płynności ruchu drogowego odbywającego się na drodze i pozostaje pod wyłączną kontrolą zarządu drogi, który jest bezwzględnie zobowiązany do zapewnienia bezpieczeństwa i płynności ruchu dla wszystkich użytkowników drogi krajowej. Według Dyrektora GDDKiA, w przedłożonym przez Wójta Gminy G. projekcie decyzji o warunkach zabudowy - pkt. 6 obejmującym "Ustalenia dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji:", w ppkt. 6.9. wpisano, cyt. "dostęp do drogi publicznej - teren inwestycji posiada dostępność do drogi publicznej, drogi krajowej nr [...] (ul. [...])". Zdaniem organu, z tak sformułowanego zapisu dotyczącego obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji nie wynika jednoznacznie czy obsługa ta ma odbywać się za pomocą projektowanego zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki ew. nr [...], obr. G. (0004), czy poprzez istniejący zjazd z drogi krajowej nr [...] do działki sąsiedniej. Dyrektor GDDKiA wskazał, że zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Analiza danych zawartych w rejestrze Banku Danych Drogowych prowadzonym dla każdej z dróg osobno, baza "Zjazdy", wykazała, że nie figuruje zjazd z drogi krajowej nr [...] do działki ew. nr [...]. Dyrektor GDDKiA podkreślił, że Bank Danych Drogowych stanowi dokument urzędowy, w którym wszystkie zjazdy są zewidencjonowane, na bieżąco aktualizowane, prowadzone w formie elektronicznej osobno dla każdej drogi. Jednocześnie organ zauważył, że na podstawie danych zawartych w Banku Danych Drogowych, baza "Zjazdy", z drogi krajowej nr [...] istnieje zjazd do sąsiedniej działki ew. nr [...] w km 076+843 strona lewa tej drogi oraz do działki ew. nr [...] w km 076+802 strona lewa drogi krajowej nr [...]. Dyrektor GDDKiA wyjaśnił następnie, że system Bank Danych Drogowych (BDD) dostosowany jest do zapisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz.U. z 2005 r. Nr 67, poz. 582) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r., w sprawie trybu sporządzania informacji oraz gromadzenia i udostępniania danych o sieci dróg publicznych, obiektach mostowych, tunelach oraz promach (Dz.U. z 2005 r. Nr 67, poz. 583). Bank Danych Drogowych (BDD) jest kluczowym system wspomagającym zarządzanie siecią dróg krajowych. Skonstruowany jest jako zespół danych, realizujących szereg funkcji związanych z ewidencją i edycją informacji dotyczących stanu sieci drogowej. Dane te wykorzystywane są do bieżącego utrzymania dróg, nowych inwestycji, raportowania, sprawozdawczości oraz kontroli. Zdaniem Dyrektora GDDKiA, powyższe stanowi potwierdzenie, że Bank Danych Drogowych jest dokumentem urzędowym, w którego rejestrze brak jest informacji dotyczącej zjazdu z drogi krajowej do działki ew. nr [...]. Organ wskazał, że w dniu 21 września 2022 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno- budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1518), które zastąpiło rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r. poz. 124, z późn. zm.). W związku z tym, że włączenie do drogi ruchu drogowego zapewnia zjazd, organ przywołał wprowadzone nowym rozporządzeniem zmiany, zgodnie z którymi, dotychczas funkcjonujące pojęcie zjazdu indywidualnego, wskazanego jako odpowiedniego do zapewnienia obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji przestało istnieć, a jego odpowiednikiem w kontekście prowadzonego postępowania jest zjazd zwykły. Podkreślił, że zgodnie z przedłożonym do uzgodnienia projektem decyzji o warunkach zabudowy, planowana na działce nr [...], obr. G. 0004, budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego obecnie powinna być obsługiwana zjazdem zwykłym. Zgodnie z § 54 ust. 4 aktualnego rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych, zjazd, wyjazd lub wjazd projektuje się jako: zwykły - przeznaczony do ruchu pojazdów albo pojazdów, pieszych i osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch (pkt 1); techniczny - przeznaczony wyłącznie do ruchu pojazdów obsługi drogi oraz wyjątkowo - do ruchu pojazdów służb ratowniczych (pkt 2); awaryjny - przeznaczony wyłącznie do ruchu pojazdów służb ratowniczych oraz wyjątkowo - do ruchu pojazdów obsługi drogi (pkt 3). Ponadto organ przypomniał, że kompetencja zarządcy drogi przy uzgadnianiu projektów decyzji o warunkach zabudowy odnosi się do oceny możliwości obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji z punktu widzenia obowiązujących przepisów i zadań zarządcy drogi, która ma ścisły związek z możliwością wykorzystania, wykonania lub przebudowy zjazdu z drogi krajowej do działki objętej decyzją o warunkach zabudowy, w przypadku gdy obsługa komunikacyjna nieruchomości odbywa się poprzez zjazd z tej drogi. Zauważył, że jak wynika z projektu Stałej Organizacji Ruchu, działka objęta projektem decyzji o warunkach zabudowy przylega do drogi krajowej nr [...] po stronie lewej na odcinku występowania łuku poziomego oznaczonego (po stronie lewej) trzema tablicami prowadzącymi dwustronnymi U-3e, które stosuje się w celu uprzedzenia kierującego pojazdem o koniecznej zmianie kierunku jazdy na szczególnie niebezpiecznych łukach poziomych. Poza tym, po stronie lewej drogi krajowej na odcinku przylegania działki ew. nr [...] do pasa drogowego ww. drogi krajowej, tj. przed dojazdem do pierwszej tablicy prowadzącej dwustronnej, zlokalizowane jest lustro drogowe prostokątne U-18b. Z kolei, za łukiem po stronie lewej tej drogi zlokalizowane jest lustro drogowe okrągłe U-18a. Lustra te są lustrami wypukłymi o zwiększonym kącie obserwacji, które stosuje się w miejscach, gdzie stojące przy drodze budynki, słupy, drzewa, itp. ograniczają widoczność kierującym pojazdami. Dodatkowo Dyrektor GDDKiA wskazał, że przed odcinkiem występowania łuku poziomego, do którego przylega przedmiotowa działka nr [...], zostało umieszczone oznakowanie pionowe D-6 - "przejście dla pieszych", które stosuje się w celu oznaczenia miejsca przeznaczonego do przechodzenia pieszych w poprzek drogi. Natomiast, na odcinku od ww. znaku pionowego D-6, a U-18b, po stronie prawej ww. drogi krajowej został umieszczony ostrzegawczy znak drogowy pionowy A-6a - "skrzyżowanie z drogą podporządkowaną występującą po obu stronach". Jednocześnie organ nadmienił, że na całym odcinku przylegania przedmiotowej działki do pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w osi jezdni tej drogi krajowej występuje oznakowanie poziome P-4 "linia podwójna ciągła", którą stosuje się w celu rozdzielenia przeciwnych kierunków ruchu na odcinkach jezdni, na których należy wyeliminować przejeżdżanie pojazdów na część jezdni przeznaczoną do przeciwnego kierunku ruchu, niezależnie od dopuszczalnej prędkości na drodze. Ze względu na opisaną wyżej lokalizację przedmiotowej działki nr [...], zdaniem organu włączanie i wyłączanie się pojazdów z ruchu po wybudowaniu budynku mieszkalnego jednorodzinnego objętego projektem decyzji o warunkach zabudowy może przyczynić się do zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego na przedmiotowym odcinku drogi krajowej. W związku z tym, iż w przedłożonym projekcie decyzji o warunkach zabudowy sposób obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji został niejednoznacznie określony, a włączenie planowanej inwestycji powodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, Dyrektor GDDKiA uznał, że nie może uzgodnić przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie art. 35 ust. 3 u.d.p. Zaznaczył bowiem, że dokonując oceny wyłącznie literalnych zapisów zawartych w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, jest związany treścią i ustaleniami tego projektu i jako organ uzgadniający nie może ich zmieniać ani sam ich określać. Końcowo wskazał też, że zgodnie z art. 19 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 21 u.d.p., do zadań zarządcy drogi należy planowanie i ochrona dróg, polegająca m.in. na niedopuszczaniu do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Organ uzgadniający powinien był zatem rozpoznać sprawę uwzględniając wszystkie istotne okoliczności, w tym rodzaj planowanej inwestycji i związane z tym obciążenia ruchem oraz kategorię drogi publicznej, jej warunki użytkowania i względy bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z takim rozstrzygnięciem Dyrektora GDDKiA nie zgodzili się: T. D., A. N., A. D., B. N. i K. P. (dalej: "Skarżący"), wnosząc skargę do tutejszego Sądu. W skardze zawarty został wniosek o uchylenie zaskarżonego postanowienia i uznanie, że działka nr [...] posiada zjazd z drogi krajowej [...] zgodnie z mapami lokalnymi. Skarżący podnieśli, że w swoich decyzjach Dyrektor GDDKiA uzasadnia odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy tym, że działka nr [...] znajduje się na niebezpiecznym łuku poziomym, podczas gdy łuk jest łagodny i nie stwarza zagrożenia. Ojciec i dziadek Skarżących – J. N. był właścicielem tej ziemi od 1946 r., którą cały czas użytkował. Korzystał z wjazdu, który widnieje na mapach lokalnych. W ostatnich 10 latach do swojej śmierci, która nastąpiła w 24 lutego 2016 r. brat i wujek Skarżących – F. N. nie użytkował tej ziemi, z powodu chorób (podeszłego wieku, w efekcie czego działka zarosła). Fakt ten stanowi obecnie kolejny argument dla Dyrektora GDDKiA, gdyż podczas przeprowadzonych wizji lokalnych zjazd nie był widoczny. Działka Skarżących ma wielkość 27 arów i nie może pozostać bez zjazdu. Skarżący wskazują, że sąsiednie działki nr [...] i [...] znajdują się na większym (ostrzejszym) łuku drogi i posiadają drogę wewnętrzną, która stanowi bezpośredni zjazd na drogę krajową numer [...]. Działka Skarżących znajduje się na łagodniejszym odcinku drogi, ma widniejący zjazd w mapach lokalnych, a jednak zjazd taki został skarżącym odebrany. Wnoszą jednak o przywrócenie skomunikowania należącej do nich działki z drogą krajową. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja lub postanowienie są zgodne z prawem, uchylenie ich przez sąd jest niedopuszczalne. Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowane postanowienie nie narusza prawa w sposób wskazany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 10 stycznia 2023 r. utrzymujące w mocy postanowienie wydane z upoważnienia tego organu w dniu [...] lipca 2022 r., o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki ew. nr [...], obr. G. (0004), gm. G., w odniesieniu do obszaru przyległego do pasa drogowego drogi krajowej nr [...]. Przedmiotowe uzgodnienie, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w związku z odesłaniem zamieszczonym w art. 64 ust. 1 tej ustawy, w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, dokonywane jest przez zarządcę drogi w trybie art. 106 k.p.a. (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.) w formie postanowienia. Organ upoważniony do uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dokonuje analizy zapisów projektu tej decyzji w granicach swojej właściwości rzeczowej i miejscowej oraz oceny ich zgodności z przepisami stanowiącymi podstawę działania tego organu. W przypadku zarządcy drogi dotyczy to przepisów ustawy o drogach publicznych oraz obowiązującego w dacie ostatecznego orzekania przez Dyrektora GDDKiA rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych. Zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający, obejmuje treść decyzji, jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie główne uruchomione wnioskiem strony. Nie ma on natomiast żadnej możliwości do ewentualnej modyfikacji zapisów przedstawionego do uzgodnienia jej projektu. Organ ocenia bowiem jedynie projekt decyzji stąd też rozstrzygnięcie w przedmiocie ww. uzgodnienia winno być bezwarunkowe. Przedstawione propozycje rozwiązań zawartych w projekcie decyzji należy zatem albo uzgodnić albo odmówić ich uzgodnienia. Podstawą prawną uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, dokonywanego przez właściwego zarządcę drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, jest przepis art. 35 ust. 3 u.d.p. Stanowi on, iż: "zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą". Sformułowanie "możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego" należy rozumieć zgodnie ze stanowiskiem organu, jako zapewnienie obsługi komunikacyjnej danej działki poprzez zjazd. Decydowanie o możliwości skomunikowania nieruchomości przyległej z drogą publiczną należy do wyłącznej kompetencji zarządcy tej drogi, tj. w omawianej sprawie - do zarządcy drogi krajowej nr [...], którym jest Dyrektor GDDKiA. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że o dostępie bezpośrednim do drogi publicznej mówimy wtedy, gdy działka posiada bezpośredni zjazd z tej drogi, natomiast dostęp pośredni odbywa się z wykorzystaniem istniejącego zjazdu do nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji, po ustanowieniu służebności przejścia i przejazdu. Samo położenie działki przy drodze publicznej nie uprawnia jej właściciela bądź użytkownika do bezprawnego urządzenia do niej dojazdu. Prawo to może być nabyte jedynie w drodze odrębnego postępowania administracyjnego, przeprowadzonego na wniosek właściciela/użytkownika działki, w trybie art. 29 ust. 1 i ust. 3 u.d.p. W przedstawionym zarządcy drogi krajowej do uzgodnienia projekcie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie określono natomiast w sposób precyzyjny dostępu do drogi publicznej, albowiem w ppkt. 6.9. projektu decyzji podano jedynie, że, tu cyt.: "dostęp do drogi publicznej - teren inwestycji posiada dostępność do drogi publicznej, drogi krajowej nr [...] (ul. [...])". Brak jest zatem jakiejkolwiek informacji o istnieniu bądź zaplanowaniu legalnego zjazdu na nieruchomość objętą przedmiotową inwestycją Skarżących. Taki zapis w projekcie decyzji w zasadzie uniemożliwia zarządcy drogi krajowej dokonanie uzgodnienia projektu decyzji w oparciu o art. 35 ust. 3 u.d.p., jak również nie czyni zadość przepisowi art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., zgodnie z którym, decyzja o warunkach zabudowy może być wydana, jeżeli teren ma dostęp do drogi publicznej. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w poglądach Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z 20 maja 2021 r. (sygn. akt II OSK 2428/18, LEX nr 3182822) wskazał, że określona lokalizacja inwestycji czyni co do zasady usprawiedliwionym skorzystanie przez zarządcę drogi z kompetencji wynikającej z art. 35 ust. 3 u.d.p. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., tj. dokonania uzgodnienia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, z czym niewątpliwie mamy do czynienia także w niniejszej sprawie. Jak podkreślił NSA, na uwagę zasługuje to, że ww. reguła i dokonana w tym zakresie ocena w sprawie nie ma przesądzającego znaczenia w świetle oceny sposobu w jaki następuje możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Za główną oś omawianego problemu Sąd Naczelny uznał bowiem dokonaną w sprawie ocenę stanu faktycznego sprawy, a mianowicie fakt braku wskazania przez wnioskodawcę w jaki sposób miałby się odbywać dostęp z drogi publicznej. W sprawie oceniono, że w przedstawionym zarządcy drogi krajowej do uzgodnienia projekcie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie określono w sposób precyzyjny dostępu do drogi publicznej i oceny tej nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej. Dlatego NSA uznał, że w tych warunkach – co ma też miejsce w niniejszej sprawie – w sposób trafny wyjaśniono, że o dostępie nieruchomości do drogi publicznej nie decyduje sam fakt położenia nieruchomości przy drodze publicznej. Do tego potrzebny jest istniejący zjazd bezpośredni na nieruchomość bądź pośredni - związany z uzyskanym prawem służebności. Jak zasadnie stwierdził NSA, na wyciągniecie przeciwnych wniosków nie pozwala też treść art. 19 ust. 1 i art. 4 pkt 21 u.d.p., art. 54 pkt 2 lit. c i art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Artykuł 19 ust. 1 u.d.p. zasadniczo wyznacza zakres kompetencji zarządcy drogi krajowej jakim jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Z przepisu tego wynika ogólna kompetencja ww. organu w sprawach z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Przepis ten dotyczy więc możliwych działań organu względem drogi. NSA wyjaśnił przy tym, że dokonywana ocena w ramach uzgodnienia mieści się w zakresie definicji "ochrony drogi" (art. 4 pkt 19 u.d.p.), której jednym z elementów jest niepogorszenie warunków bezpieczeństwa ruchu. Artykuł 54 pkt 2 lit. c i art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie dotyczą zaś postępowania uzgodnieniowego, lecz odpowiednio decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzji o warunkach zabudowy. Należy wobec tego podzielić pogląd NSA wyrażony w przywoływanym wyroku, że to właśnie stanowisko organu uzgodnieniowego może posłużyć właściwemu organowi w toku dalszego postępowania planistycznego celem określenia w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (bądź decyzji o warunkach zabudowy) warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Mając na uwadze przedstawione rozważania, które tutejszy Sąd uznaje za trafne, niewątpliwie nie można zaakceptować takiego stanu rzeczy, w którym projekt decyzji o warunkach zabudowy nie określa jednoznacznie sposobu skomunikowania planowanej inwestycji z drogą krajową, dla którego ocenę i stanowisko w zakresie "możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego" wyrazić ma w dokonywanym uzgodnieniu zarządca tej drogi. Skarżący nie podważyli w istocie rzeczy ustaleń Dyrektora GDDKiA, że wspominany zjazd formalnie nigdy nie został zalegalizowany i zainwentaryzowany przez zarządcę drogi. Brak jest jakiejkolwiek dokumentacji mogącej wskazywać na jego wybudowanie zgodnie z prawem, czy też innych decyzji administracyjnych dotyczących rozważanego zjazdu. Skarżący nie dysponują bowiem choćby zgodą na lokalizację zjazdu zwykłego, ani tym bardziej pozwoleniem na budowę dla tego rodzaju infrastruktury komunikacyjnej. Także z samego projektu decyzji o warunkach zabudowy nie wynika, ażeby skomunikowanie terenu inwestycji z drogą krajową nr [...] odbywało się lub miało odbywać się takim właśnie zjazdem. W żadnym razie faktu legalności zjazdu nie potwierdzają również wskazywane przez Skarżących mapy geodezyjne terenu, albowiem nie wynika z nich, że dla działki nr [...], obr. G. (0004) został legalnie wybudowany zjazd indywidualny z drogi krajowej nr [...]. Sygnalizowany przez Skarżących fakt funkcjonowania w dalekiej przeszłości bezpośredniego dostępu do drogi krajowej nr [...] z terenu inwestycji, świadczyć natomiast może co najwyżej o jego zwyczajowym, a nie prawnym charakterze. Przy czym istnienia choćby tylko faktycznego zjazdu na działkę Skarżących nie potwierdziły oględziny terenu przeprowadzone przez organ. Z powyższego oraz z podnoszonych przez Skarżących twierdzeń i przedłożonych przez nich fotografii (k. 36 akt sądowych) przedstawiających aktualne zagospodarowanie terenu, wynika zaś jedynie, że już po wydaniu zaskarżonego postanowienia przez Dyrektora GDDKiA, Skarżący samowolnie, tj. bez jakiejkolwiek zgody właściwych organów, w tym zarządcy drogi, zrealizowali roboty polegające na usunięciu fizycznych przeszkód w dostępie do drogi krajowej nr [...]. W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, tego rodzaju ustalenia nie są jednak wystarczające do przyjęcia, że działka Skarżących posiadała lub posiada prawnie usankcjonowany zjazd z drogi publicznej. W tym kontekście zasadne wydaje się odwołanie do poglądów orzecznictwa, które choć zapadło na gruncie rozumienia sformułowania użytego przez ustawodawcę w przepisie art. 29 ust. 2 u.d.p., w którym mowa jest o "zjazdach dotychczas istniejących", to jednak może mieć odniesienie do ustaleń rozpoznawanej sprawy. Tak też, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 maja 2019 r. (sygn. akt II OSK 1207/18, dostępne na: https://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej także "CBOSA") wskazał, że: "Przepis art. 29 ust. 2 u.d.p. stanowiąc, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi należy odczytywać w ten sposób, że pod podjęciem zjazdów istniejących ustawodawca rozumie wyłącznie zjazdy istniejące w świetle prawa, czyli legalnie wzniesione. Zatem ochrona, o której mowa w tym przepisie dotyczy tylko zjazdu wykonanego legalnie, a nie każdego dotychczas istniejącego zjazdu. Jeśli więc zjazd nie miał charakteru legalnego, tak jak ustaliły organy w rozpatrywanej sprawie, to prowadzenie postępowania, w trybie art. 50 i 51 Pr. bud., doprowadziłoby do legalizacji obiektu nielegalnego." Sąd tutejszy dostrzega jednakowoż, że w judykaturze wyrażane jest stanowisko, jak chociażby w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 9 listopada 2017 r. (sygn. akt II SA/Po 617/17, CBOSA), gdzie za nieprawidłowe uznano warunkowanie przez zarządcę drogi uwzględnienie w projekcie drogowym zjazdów od ich fizycznego istnienia, rozumianych jako istniejące i legalne elementy drogi, budowle. Niemniej, tutejszy Sąd uznaje, że na gruncie przedmiotowej sprawy nie można dokonać prostego przełożenia rozważań zamieszczonych w przywołanym wyżej wyroku WSA w Poznaniu z dnia 9 listopada 2017 r. (sygn. akt II SA/Po 617/17), w którym za wystarczające dla uznania za "zjazd dotychczas istniejący" przyjęto istnienie samego tylko połączenia drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 4 pkt 8 u.d.p.). Jest tak po pierwsze dlatego, że jak słusznie wyjaśnił WSA w Gliwicach w wyroku z 20 października 2017 r. (sygn. akt II SA/Gl 426/17, CBOSA), taka interpretacja mogłaby prowadzić do niedopuszczalnej sytuacji, w której nawet nielegalnie wybudowany przez właściciela działki zjazd, niespełniający wymogów, o których mowa w przepisach u.d.p. oraz rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (obecnie zastąpionego rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych – przyp. tut. Sąd) powodujący niebezpieczeństwo utraty zdrowia lub życia przez innych użytkowników drogi, miałby być respektowany jako "istniejący" przez zarządcę drogi. Co więcej, Sąd w Gliwicach zasadnie podkreślił, że w ten sposób nastąpiłaby swoista legalizacja zjazdu wykonanego bez zezwolenia, dokonana nie przez właściwy organ, lecz przez innego inwestora, w trybie nadto nie przewidzianym w prawie. Po wtóre, ustalenia Dyrektora GDDKiA w niniejszej sprawie, w tym przeprowadzone wizje terenowe, jednoznacznie potwierdzają, że tego rodzaju zjazd, nawet nielegalnie zrealizowany przez poprzedniego właściciela działki nr [...], obr. G. (0004) nie istniał w dacie dokonywania uzgodnienia przez ten organ. Ponadto, Skarżący nie dysponują jakimikolwiek dokumentami (np. pozwoleniem na budowę czy decyzją o zgodzie na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [), których uwarunkowania pozwalałyby na dokonanie przez zarządcę drogi, tj. Dyrektora GDDKiA prawidłowej oceny, czy planowane skomunikowanie ww. działki inwestycyjnej z drogą krajową i włączenie do niej ruchu z ww. nieruchomości nie pogorszy warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze krajowej. Już tylko z tych powodów, zdaniem Sądu, Dyrektor GDDKiA zasadnie odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Warto w tym miejscu powtórnie odnotować, że co do zasady organ uzgadniający nie może uzgodnić projektu decyzji o warunkach zabudowy "pod warunkiem", bowiem przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest projekt decyzji o warunkach zabudowy w takim kształcie w jakim organ główny zamierza wprowadzić go do obrotu prawnego. Niezależnie od powyższego, Sąd zauważa, że przepis art. 35 ust. 3 u.d.p. stanowiący o konieczności uzgodnienia, nie zawiera wskazań odnośnie merytorycznego zakresu tego uzgodnienia. Zakres ten niewątpliwie wynika z zadań jakie przekazane zostały zarządcy drogi przepisami ustawy o drogach publicznych. Ponownie wypada podkreślić, że z art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych wynika, iż do zadań zarządcy drogi należy między innymi planowanie i ochrona dróg, polegająca na niedopuszczaniu do ograniczenia funkcji drogi i pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Organ uzgadniający powinien więc rozpoznać sprawę uwzględniając wszystkie istotne okoliczności, w tym rodzaj planowanej inwestycji i związane z tym obciążenia ruchem oraz kategorię drogi publicznej, jej warunki użytkowania i względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, stanowiące podstawowe kryterium oceny możliwości usytuowania nowych zjazdów z dróg publicznych (zob. wyroki NSA: z dnia 19 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 948/09; z dnia 20 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1783/09, CBOSA). W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie przyjmuje się zatem, że w trybie art. 35 ust. 3 u.d.p. badana jest możliwość dostępności do drogi o określonej klasie, jak i to czy "możliwość" ta spełnia wymogi bezpieczeństwa. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi zasadniczą przesłankę oceny dopuszczalności uzgodnienia przez zarządcę drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego i mieści się w pojęciu "możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego", o jakim mowa w art. 35 ust. 3 u.d.p. (zob. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 2985/20, CBOSA). Zarządca drogi powinien więc mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym (zob. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1966/17, CBOSA; tak też R. A. Rychter, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, wyd. II, opubl. LEX/el. 2019). Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zasadniczym i niezbędnym elementem rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie uzgodnienia było dokonanie przez zarządcę drogi wyczerpujących ustaleń co do charakteru planowanego przedsięwzięcia w kontekście jego wpływu na zmianę obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji, a zwłaszcza zmianę ruchu drogowego (zob. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3330/17, CBOSA). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że podstawę rozstrzygnięcia GDDKiA stanowiły nie tylko ustalenia dotyczące braku określenia w projekcie decyzji o warunkach zabudowy sposobu skomunikowania inwestycji z drogą publiczną (brak wskazania istniejącego lub choćby projektowanego zjazdu), ale też ustalenie, że potencjalne bezpośrednie połączenie działki inwestycyjnej z drogą krajową nr [...] może zagrażać bezpieczeństwu w ruchu drogowym na tym jej odcinku. W tym celu organ przedstawił konkretne informacje uzyskane po zweryfikowaniu warunków drogowych panujących na drodze, obejmujące m.in. klasę drogi (G – droga główna), uwarunkowania lokalizacyjne (łuk drogi), istniejącą organizację ruchu (oznakowanie, w tym występujące na wysokości działki Skarżących oznakowanie pionowe - znaki: U-3e i U-18b, jak też oznakowanie poziome - podwójna linia ciągła), występowanie przejścia dla pieszych i skrzyżowania z drogą podporządkowaną, liczbę i charakter zjazdów istniejących w sąsiedztwie działki objętej planowaną inwestycją, odległości między tymi zjazdami oraz natężenie ruchu występujące na danym jej odcinku. Dyrektor GDDKiA odmawiając przedmiotowego uzgodnienia zabudowy przedstawił zatem argumenty przemawiające za stanowiskiem, że bezpośrednie skomunikowanie działki Skarżących i planowanego zamierzenia z drogą krajową nr [...] może przyczynić się do zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego na analizowanym odcinku tej drogi. Sąd nie podziela natomiast argumentów skargi, w których wskazuje się na istnienie zjazdów indywidualnych na drogę krajową nr [...] z działek sąsiednich. Fakt bezpośredniego skomunikowania innych nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie działki Skarżących nie podważa bowiem prawidłowości oceny organu dotyczącej tego, że włączenie do drogi krajowej nr [...] ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania działki inwestycyjnej, przyczyni się do zwiększenia zagrożenia bezpieczeństwa na tej drodze. Dyrektor GDDKiA przedstawił uzasadnienie wskazujące, że ewentualna realizacja kolejnego takiego bezpośredniego połączenia z drogą krajową nr [...] na danym jej odcinku przyczyni się to niepożądanych skutków z punktu widzenia celów "ochrony drogi" (art. 4 pkt 19 u.d.p.), której jednym z elementów jest niepogorszenie warunków bezpieczeństwa ruchu. Ponownie należy podkreślić, że przez dostęp do drogi publicznej, dla celów postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy (art. 2 pkt 14 u.p.z.p.), należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy ocenia zatem, czy istnieje możliwość skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną, a więc czy teren ten przylega bezpośrednio do drogi publicznej albo czy ma dostęp do drogi publicznej poprzez służebność lub drogę wewnętrzną. Natomiast rolą organu uzgadniającego w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 3 u.p.z.p., tj., zarządcy drogi, jest dokonanie oceny w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Ponownie przypomnieć trzeba, że kluczowym kryterium dokonania tej oceny przez zarządcę drogi jest kwestia bezpieczeństwa ruchu drogowego (wyrok NSA z 15 stycznia 2020r., II OSK 3330/17, wyrok NSA z 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1966/17, CBOSA). Organ uzgadniający powinien był więc rozpoznać sprawę, uwzględniając wszystkie istotne okoliczności, w tym rodzaj planowanej inwestycji i związane z tym obciążenia ruchem oraz kategorię drogi publicznej, warunki jej użytkowania i względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, stanowiące podstawowe kryterium oceny możliwości usytuowania nowych zjazdów z dróg publicznych (wyrok NSA z 19 listopada 2009 r., II OSK 948/09; z 20 grudnia 2010 r., II OSK 1783/09). Taka też ocena została zaprezentowana w zaskarżonym postanowieniu, zaś Skarżący nie przedstawili argumentów podważających zasadność stanowiska zarządcy drogi. Reasumując, podniesione w skardze zarzuty należało uznać za niezasadne. Sąd działając z urzędu nie dostrzegł też innych naruszeń prawa, które pozwalałyby na jej uwzględnienie. Mając na uwadze treść przepisu art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym bez przeprowadzania rozprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.