VII SA/Wa 58/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant ref. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2017 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2015 r. znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na podział nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz [...] kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Stan sprawy 1. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] o pozwoleniu Skarbowi Państwa, reprezentowanemu przez Prezydenta [...], na podział nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], będącej własnością Skarbu Państwa, uregulowanej w KW [...], stanowiącej działkę ew. nr [...] w obrębie [...], zgodnie z mapą z projektowanym podziałem nieruchomości KW Nr [...], termin ważności pozwolenia: [...] grudnia 2015 r., orzekł: "– uchylić zaskarżoną decyzję w części sentencji określającej adresata otrzymanego pozwolenia, tj. "Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Prezydenta [...]"; - w pozostałej części utrzymać decyzję w mocy." Decyzja została wydana na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 8, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 2014 [Dz. U. z 2014 r. ] poz. 1446, z późn. zm.) oraz art. 17 pkt 2 oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. 2. W uzasadnieniu decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że niniejsza sprawa została wszczęta wnioskiem Prezydenta [...] z dnia [...] września 2012 r. o wydanie pozwolenia na dokonanie podziału nieruchomości uregulowanej w KW nr [...], w sposób jak na mapie z projektowanym podziałem, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z dnia [...] sierpnia 2003 r.; jako podstawę wystąpienia wskazano art. 106 kpa w zw. z art. 96 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. [...] Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na podział przedmiotowej nieruchomości. Na skutek zażalenia wniesionego przez Prezydenta [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. uchylił to postanowienie i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W wyniku skargi wniesionej przez [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1748/13 uchylił to postanowienie; wyrok ten uprawomocnił się. W związku z powyższym, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego ponownie rozpatrzył zażalenie Prezydenta [...] i postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r., uchylił zaskarżone postanowienie w całości, i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. [...] Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. pozwolił Skarbowi Państwa na wnioskowany podział ww. nieruchomości, zgodnie z mapą, z projektowanym podziałem nieruchomości Odwołanie od tej decyzji wniosła [...]. 3. W uzasadnieniu decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że wniosek został złożony przez podmiot do tego uprawniony. Planowany podział nieruchomości związany jest z realizacją roszczeń wynikających z art. 7 dekretu Krajowej Rady Narodowej z dnia 6 [26] października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279 z późn. zm.). Wnioskowana do podziału nieruchomość gruntowa – działka oznaczona w ewidencji gruntów nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w [...], objęta KW, stanowi własność Skarbu Państwa i jest oddana w trwały zarząd [...]. Legitymowanym do złożenia wniosku o pozwolenie na podział nieruchomości zabytkowej jest także organ administracji, który prowadzi postępowanie w sprawie podziału nieruchomości na podstawie art. 96 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2015 r. poz. 782 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem, Prezydent [...] jest organem administracji publicznej, do którego kompetencji należy wydawanie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Zdaniem organu, nie ulega w sprawie wątpliwości, że wniosek z dnia [...] września 2012 r. został złożony przez organ prowadzący postępowanie w sprawie podziału nieruchomości, w związku z realizacją roszczeń wynikających z art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, i organ ten był należycie reprezentowany. Ocenę taką potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 30 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1748/13. Organ wyjaśnił również, że prawidłowo zostały określone przez organ pierwszej instancji strony postępowania administracyjnego. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych stwierdził, że ten sam podmiot, który posiada roszczenie, o którym mowa w art. 95 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dla którego realizacji musi dołączyć pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków, ma przymiot strony w postępowaniu o udzielenie takiego pozwolenia, w sytuacji gdy z wnioskiem o pozwolenie występuje organ prowadzący postępowanie podziałowe. Interes prawny wynika wprost z normy prawnej - art. 97 ust. 1 pkt 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ stwierdził, że zgodnie z art 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, organ konserwatorski może odmówić wydania pozwolenia na podział nieruchomości zabytkowej, gdy w jego ocenie podział ten wpłynąłby negatywnie na zachowane historyczne wartości przestrzenne chronionego obszaru i takie stanowisko zostanie przez organ prawidłowo uzasadnione. Decyzja w przedmiocie pozwolenia na podział działki nie jest związana treścią konkretnej normy prawnej, ponieważ ustawa nie zawiera szczegółowych przepisów ustanawiających warunki podziału nieruchomości objętej ochroną konserwatorską. Wydanie takiego pozwolenia zostało pozostawione ocenie organów powołanych do ochrony zabytków, których zadaniem jest zapobieganie wszelkim działaniom, które mogłyby wpłynąć negatywnie na utrzymanie zabytkowego terenu w jego pierwotnym układzie przestrzenno-architektonicznym, uniemożliwić jego zachowanie, czy też spowodować obniżenie lub utratę jego zabytkowych walorów. Właściwość konserwatorska do wydawania pozwolenia w niniejszej sprawie wynika z faktu, że planowana do podziału nieruchomość, stanowiąca działkę nr ew. [...] przy ul. [...] w [...], znajduje się na terenie założenia urbanistycznego ul. [...], wpisanego do rejestru zabytków pod nr rej. [...] decyzją Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...] lipca 1965 r. Organ podzielił ustalenia organu pierwszej instancji, że dopuszczalny jest wnioskowany podział przedmiotowej nieruchomości gruntowej. W tym miejscu nie zachowała się pierwotna parcelacja działek wchodzących w skład zabytkowego obszaru, planowany podział nie doprowadzi do degradacji obecnych wartości układu urbanistycznego ulicy [...]. Organ podkreślił, że jeśli w sprawach pozostawionych uznaniu administracyjnemu interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie i leży to w możliwości organu administracji, organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla wnioskodawcy. Stwierdził, iż uchylił zaskarżoną decyzję w części sentencji określającej adresata otrzymanego pozwolenia, tj. "Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Prezydenta [...]", ponieważ orzeczenie to zostało wydane "niejako z urzędu", na rzecz organu administracji, który prowadzi postępowanie w sprawie podziału nieruchomości na podstawie art. 96 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami. 4. Skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, uchylenie poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 28 kpa w zw. z art. 36 ust. 5 ustawy ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym uznaniu za strony postępowania o udzielenie pozwolenia na podział zabytku nieruchomego osób występujących z roszczeniem opartym na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279 z późn. zm.), b) art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez błędną wykładnię polegającą na przekroczeniu granic uznania administracyjnego w zakresie dokonanej oceny zachowania historycznej wartości przestrzennej chronionego obszaru, a także pominięciu treści ostatecznych decyzji administracyjnych, określających przeznaczenie (warunki zagospodarowania) nieruchomości oraz zakres jej ochrony konserwatorskiej, c) art. 37 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z § 17 pkt 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 lipca 2011 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych (Dz. U. Nr 165, poz. 987 z późn. zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu w pozwoleniu wskazania wnioskodawcy podziału nieruchomości zabytkowej oraz na nieuwzględnieniu potrzeby dokonania oceny wpływu planowanych działań na zabytek; 2) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na: a) dokonaniu przez organ odwoławczy niedopuszczalnego rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji nieprzewidzianej w art. 138 kpa, b) niezastosowaniu się przez organy administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy do oceny wyrażonej w wyroku przez sąd administracyjny, co stanowi naruszenie art. 153 Ppsa, c) zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 kpa, w szczególności poprzez pominięcie treści istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dokumentów. 5. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. II. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. 7. Jak wynika z akt sprawy, Prezydent [...], jako organ pierwszej instancji, decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. pozwolił "Skarbowi Państwa, reprezentowanemu przez Prezydenta [...], na podział nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], będącej własnością Skarbu Państwa, uregulowanej w KW [...], stanowiącej działkę ew. nr [...] w obrębie [...], zgodnie z mapą z projektowanym podziałem nieruchomości KW Nr [...] ...", termin ważności pozwolenia określił na [...] grudnia 2015 r. Zaskarżoną decyzją Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił decyzję organu pierwszej instancji, w ten sposób, że orzekł: "– uchylić zaskarżoną decyzję w części sentencji określającej adresata otrzymanego pozwolenia, tj. "Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Prezydenta [...]"; - w pozostałej części utrzymać decyzję w mocy." Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów niż w niej podniesione. 8. Zgodnie z art. 138 § 1 kpa, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: (1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo (2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo (3) umarza postępowanie odwoławcze. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Z przepisu tego wynika, że organ odwoławczy może rozstrzygnąć sprawę, ale tylko w określony sposób: może uchylić decyzję organu pierwszej instancji w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, albo, uchylić decyzję organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Z przepisu tego wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że katalog rozstrzygnięć, które może podjąć organ odwoławczy – jest zamknięty. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji innej, niż określa to powyższy przepis. Nie może w sentencji decyzji zamieścić innego rozstrzygnięcia czy stwierdzenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2015 r. II GSK 1427/14, LEX nr 1 768 129, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2010 r. I OSK 926/10, LEX nr 745 378, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 2 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 216/16, LEX nr 2 098 471, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 958/12, LEX nr 1 305 622). Skoro wydanie decyzji o treści innej niż wynikająca z tego przepisu nie jest możliwe, to wydanie nieprzewidzianego w nim rozstrzygnięcia narusza prawo. Podkreślić należy, że wniesienie odwołania wszczyna postępowanie odwoławcze, i sprawia, że organ odwoławczy jest uprawniony wyłącznie do wydania rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 138 kpa. Organ nie może więc wykroczyć poza przyznane mu kompetencje – może tylko zastosować jedno z przewidzianych w art. 138 kpa rozstrzygnięć w odniesieniu do zaskarżonej decyzji. 9. W niniejszej sprawie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, jako organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, zaskarżoną decyzją uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części określającej adresata otrzymanego pozwolenia, a w pozostałej części utrzymał w mocy tę decyzję. Jednakże, uchylając decyzję organu pierwszej instancji w części – nie orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy, czego wymaga art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Intencje podjętego rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości, jednakże ponieważ rozstrzygnięcie to nie mieści się w zakresie przewidzianym w art. 138 § 1 pkt 2 kpa, a zatem narusza prawo, dlatego też podlegało uchyleniu. 10. Ponownie rozpatrując sprawę organ będzie miał na uwadze powyższe. 11. Mając powyższe na względzie, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy.