VII SA/Wa 582/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi (...) na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) stycznia 2015 r. znak: (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem (...) z dnia (...) listopada 2014 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr (...) z dnia (...) sierpnia 2011 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) znak: (...) z dnia (...) czerwca 2011 r. nakazującą (...) rozbiórkę budynku gospodarczo – składowego wybudowanego na działce nr ewid. (...) w miejscowości (...) gmina (...) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 stycznia 2012 r. w sprawie VIII SA/WA 977/11 oddalił skargę (...) na w/w decyzję organu wojewódzkiego dnia (...) sierpnia 2011 r. Pismem z dnia (...) września 2014 r. (...) wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) sierpnia 2011 r. Organ odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazał na przepis art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania administracyjnego (DZ. U. z 2013 r. poz. 267) dalej kpa, który dopuszcza możliwość wydania rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Orzekając w przedmiotowej sprawie organ wyjaśnił, że stosownie do przepisu art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), orzeczenia prawomocne wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał lecz równo inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 07 grudnia 2009 r., sygn.. akt I OPS 6/09 (LEX nr 530338), żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji ( w aktualnym stanie prawnym postanowienia) o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania, organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok Sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Zarzuty (...) zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności, dotyczą m. in. nieuwzględnienia przez organy przy wydawaniu decyzji regulacji zawartych w przepisach ustawy z dnia 11 sierpnia 2011 r. o szczególnych zasadach odbudowy remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (Dz. U. nr 84 poz. 906 ze zm.), w tym w szczególności art. 7 ust. 1 pkt 3 ust. 1 i 2 oraz art. 2 art. 4 pkt 1 tej ustawy oraz rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy. Organ zaznaczył, że Wnioskodawcy w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję (...) Wojewódzkiego Nadzoru Budowlanego z dnia (...) sierpnia 2011 r., podnosili, że przedmiotowy budynek uległ zniszczeniu na skutek działania sił przyrody (huraganu). Ponadto, wskazywali na naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 Kpa, poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego na każdym etapie postępowania oraz załatwienia sprawy. Okoliczności decyzji podnoszone we wniosku o stwierdzenie nieważności były więc znane sądowi orzekającemu w sprawie VIII SA/WA 977/11 z tego też względu organ odmówił wszczęcia postępowania z przyczyny przedmiotowej na podstawie art. 61a § 1 kpa. Skarżący wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym postanowieniem (...) z dnia (...) stycznia 2015 r. utrzymał w mocy postanowienie z dnia (...) listopada 2014 r. Organ odniósł, się do zarzutu braku w materiale dowodowym protokołu Wojewody (...) z dnia (...) sierpnia 2008 stwierdzającego, że do uszkodzenia budynku gospodarczego – składowego doszło na skutek działania żywiołu, co zdaniem skarżących uniemożliwiło zastosowanie przez Sąd w sprawie VIII SA/WA 977/11 regulacji zawartych w przepisach ustawy z dnia (...) sierpnia 2001 r. o szczegółowych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórki obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych wskutek działania żywiołu. Organ stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie badając decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr (...) z dnia (...) sierpnia 2011 r. nie był związany granicami skargi i był zobowiązany ocenić decyzję w aspekcie przesłanek w art. 156 kpa, a skoro skargę oddalił, to decyzja ta jest prawidłowa i nie obarczona wadami skutkującymi stwierdzeniem nieważności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (...) o uchylenie zaskarżonego postanowienia, a także postanowienia je poprzedzającego zarzucając organowi naruszenie: 1. wyrażonej w art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego zasady praworządności stanowiącej odzwierciedlenie art. 7 Konstytucji RP oraz wyrażonych art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego zasad: kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu, prawdy obiektywnej oraz uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli w związku z art. 77 i nast. Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wszechstronnego i dokładnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, polegający w szczególności na pominięciu faktu, że przy wydawaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prawomocnego wyroku z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt VII SA/WA 977/11 brak było w materiale dowodowym sprawy protokołu Wojewody (...) z dnia (...) sierpnia 2008 r. stwierdzającego, że do uszkodzenia przedmiotowego budynku gospodarczo-składowego, położonego na działce o nr. ewid. (...) w miejscowości (...) gmina (...), doszło na skutek działania żywiołu – huraganu, co w konsekwencji uniemożliwiało zastosowanie przez ten Sąd regulacji zawartych w przepisach ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (Dz. U. Nr art. 4 pkt 1 tej ustawy oraz rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy tj. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 28 maja 2008 r. w sprawie gmin i miejscowości, w których stosuje się szczególne zasady odbudowy i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (Dz. U. Nr 99 poz. 642 ze zm.), w tym w szczególności treści załącznika Nr 1 do tego rozporządzenia w brzemieniu nadanym mu na mocy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów zmieniającego to rozporządzenie z dnia 14 października 2008 r. (Dz. U. Nr 186, poz. 1149), 2. art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. Jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) oraz art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w realiach niniejszej sprawy polegające na błędnym przyjęciu przez organ, że na przeszkodzie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji stoi wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocny wyrok z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt. VII SA/WA 977/11, oddalający skargę na decyzję (...) Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) sierpnia 2011 r. Nr (...), znak (...) w sytuacji gdy brak było podstaw do takiego przyjęcia, 3. art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 140 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu skarżonego postanowienia do argumentacji podniesionej przez skarżących we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co prowadzi do wniosku, iż sprawa ta nie została w istocie po raz kolejny zbadana przez organ orzekający. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc jak w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga została oddalona, ponieważ zaskarżone postanowienie prawa nie narusza. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak: (...) z dnia (...) stycznia 2015 r. utrzymujące w mocy postanowienie tego organu znak: (...) z dnia (...) listopada 2014 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr (...) z dnia (...) sierpnia 2011 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) czerwca 2011 r. znak: (...) nakazującą (...) rozbiórkę budynku gospodarczo-składowego wybudowanego na działce nr ewid. (...) w miejscowości (...) Podstawą prawną wydanego postanowienia jest przepis art. 61a § 1 kpa, który stanowi, że gdy żądanie o wszczęcie postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Główny Inspektor odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności z uwagi na zaistnienie przesłanki przedmiotowej w tym wypadku wskazując na "inną uzasadnioną przyczynę" uniemożliwiającą wszczęcie postępowania. Przyczyną tą jest poddanie kontroli Sądu administracyjnego decyzji nakazującej skarżącym rozbiórkę budynku gospodarczo-składowego w postępowaniu Sądowym w sprawie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. VIII SA/WA 977/11 i oddalenie skargi (...) wyrokiem z dnia 31 stycznia 2012 r. Organ stwierdził więc w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania wystąpienie – ze względu na wydany uprzednio wyrok Sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej niedopuszczalnym rozpoznanie merytoryczne wniosku o stwierdzenie nieważności. Organ przywołał dla uzasadnienia swego stanowiska uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2009 IOPS6/09. Stwierdzić należy, że w przywołanej uchwale Sąd Naczelny wskazał, że w razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie czy żądanie przez stronę stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać zastawione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciu wydanym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 kpa, czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania art. 157 § 3 kpa – obecnie postanowieniem na podstawie art. 161 § 1 kpa, wymaga zbadania co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne jest zatem stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez Sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Jeśli tak wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej co do której wiążąco wypowiedział się sąd o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale I OSP 6/09 stwierdził, że możliwa jest wszakże i taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, jakie nie były objęte orzeczeniem Sądu (na przykład fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną) albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy Sądu o okolicznościach sprawy istotnych dla wyniku postępowania spowoduje – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim przypadku wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą do przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania żądania złożonego do organu administracji. Dokonanie tego rodzaju ustalenia przez organ wymaga zapoznania się z uzasadnieniem zapadłego wyroku po to by stwierdzić, czy składniki oceny prawnej sądu mającej przymiot powagi rzeczy osądzonej czynią żądanie niedopuszczalnym (tj. stanowią przeszkodę prawną do nadania mu dalszego biegu). W przypadku jednak gdy uzasadnienie wyroku nie zostało sporządzone, tak jak to miało miejsce w tym przypadku przeprowadzenie badania, o którym mowa musi z konieczności ograniczyć się do analizy informacji dostępnych organowi oraz przedstawionych przez wnoszącego żądanie. Organ wprawdzie nie dokonał analizy załączonych akt administracyjnych postępowania zwykłego w kontekście wniosku o stwierdzenie nieważności, jednak już z samej argumentacji skarżących wynika, że wskazują oni na okoliczności, które nie mogą być podstawą stwierdzenia nieważności w toku postępowania o stwierdzenie nieważności. Organ bada bowiem czy w decyzji nie zaistniały wady enumeratywnie wymienione w art. 156 kpa na dzień jej wydania. Nie jest więc w postępowaniu o stwierdzenie nieważności skuteczny zarzut, że organ czy Sąd nie dysponował protokołem Wojewody (...) z dnia (...) sierpnia 2008 r. co uniemożliwiło zastosowanie przez Sąd regulacji zawartych w przepisach ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontu i rozbiórki obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu. Sąd natomiast dysponował aktami administracyjnymi i dokonał oceny decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) sierpnia 2011 r. nr (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego na dzień jej wydania. Skoro więc Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyniku tej oceny wyrokiem z dnia 31 stycznia 2012 r. w sprawie VIII SA/WA 377/11 skargę oddalił zasadnie organ stwierdził zaistnienie przesłanki przedmiotowej uzasadniającej odmowę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 61a § 1 kpa. Z tych względów należało orzec jak w wyroku z mocy art. 151 ppsa.