VII SA/Wa 583/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, Sędzia WSA Bogusław Cieśla. (spr.), Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2011 r. sprawy ze skargi H. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg: Decyzją z dnia [...] września 2010 r., znak: [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 157 § 3 w związku z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku H. R., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...] października 2007 r., znak: [...]. Starosta K. decyzją z dnia [...] października 2007 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku hotelowego na dz. nr [...] w obrębie [...] przy ul. M. w K., zmienionej decyzją z dnia [...] marca 2008 r., znak [...]w zakresie zwiększenia ilości kondygnacji nadziemnych z 4 na 5 oraz z 1 kondygnacji podziemnej na 2 przy zachowaniu pozostałych parametrów tj. zagospodarowania działki, wysokości, długości, szerokości obiektu, sposobu jego użytkowania oraz dostępności dla osób niepełnosprawnych, zmienionej decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., znak [...], w zakresie zatwierdzenia zmian m.in.: usunięcia jednej kondygnacji podziemnej, doprojektowania otworów okiennych, zmiany układu pomieszczeń piwnicy (zgodnych z wydaną decyzją o warunkach zabudowy). W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru wskazał na wstępie, iż pismem z dnia 16 sierpnia 2010 r. zwrócił się z prośbą do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o informację, czy przedmiotowa inwestycja została oddana do użytku, oraz pismem z dnia 25 sierpnia 2010 r. do H. R. o dostarczenie odpisu z księgi wieczystej dotyczącej nieruchomości wnioskodawcy oraz mapę sytuacyjną określającą usytuowanie nieruchomości skarżącego celem ustalenia, czy w myśl art. 28 k.p.a. wniosek pochodzi od strony postępowania i czy nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania nowo realizowanego budynku. W dniu 25 sierpnia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. poinformował, iż obiekt na dz. nr [...] przy ul. M. w K. nie został dopuszczony do użytkowania, gdyż inwestor nie wystąpił z takim wnioskiem. W dniu 6 września 2010 r. H. R. przesłał pocztą elektroniczną mapę sytuacyjną wskazującą usytuowanie budynku wspólnoty mieszkaniowej "[...]" wraz z określeniem odległości jego mieszkania od dz. nr [...] (ok. 12m). Ponadto przesłał pismo Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" przy ul. C. [...] w K. z dnia 6 września 2010 r. zaświadczające, że H. R. zamieszkały przy ul. C. [...] i [...] jest członkiem Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" i pełnił funkcję przewodniczącego Rady Nadzorczej oraz Członka Zarządu Wspólnoty. Organ podniósł nadto, iż H. R. we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...] października 2007 r. zarzucił przedmiotowej decyzji m.in.: że realizowany budynek jest za wysoki o około 2 m, od strony ul. C. elewacja frontowa nadwieszona nad parterem wykroczyła ok. 1,5 m poza nieprzekraczalną linię zabudowy, na dachu budynku znajduje się wyjście z windy i klatki schodowej, które umożliwiają wyjście na dachowy taras nie przewidziany w warunkach zabudowy oraz, że schody wewnętrzne przekroczyły nieprzekraczalną linię zabudowy. Zdaniem Wnioskodawcy przedmiotowy projekt krzywdzi mieszkańców ul. C. w K. pogarszając warunki ich życia poprzez utratę walorów widokowych na morze, spowodowanie zagęszczenia zabudowy w rejonie ul. C. tym samym utratę wartości ich mieszkań. Przechodząc do merytorycznego uzasadnienia swojej decyzji Wojewoda [...] wskazał, iż stosownie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, a więc terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Organ podkreślił, iż przepis ten wprowadza wyjątek od zasady wyrażonej w art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O przymiocie strony danego podmiotu decyduje to, czy może wskazać konkretny przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować jego interes lub obowiązek jako interes prawny w konkretnym postępowaniu administracyjnym. Następnie organ przywołał definicję obszaru oddziaływania, określoną w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, zgodnie z którą, jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzający związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przy czym zaznaczył, iż przepisami odrębnymi wyznaczającymi obszar oddziaływania obiektu są przede wszystkim przepisy zawarte w rozporządzeniach techniczno-budowlanych. W kontekście w/w przepisów organ nadzoru stwierdził, iż H. R. nie wykazał istnienia okoliczności ograniczających zagospodarowanie należącej do niego nieruchomości, czyli naruszenia prawem chronionego interesu. Stwierdził, że nieruchomość wnioskodawcy nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej przedmiotowym pozwoleniem, ponieważ żaden przepis prawa nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu działki będącej jego własnością, z którego mógłby on wywodzić interes prawny jako strona tego postępowania. Jak wynikało bowiem z dokumentów przesłanych przez H. R. jest on członkiem Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w K., budynek, w którym znajduje się jego lokal mieszkalny przy ul. C. [...] (wnioskodawca nie przesłał wypisu z ksiąg wieczystych świadczących o własności lokalu) nie graniczy w żaden sposób z inwestycją prowadzoną na dz. nr [...] w K. Powyższe stało się podstawą do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...] października 2007r. Dodatkowo Wojewoda [...] podniósł, iż nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu. Przeanalizował przy tym, kwestionowaną decyzję, pod kątem zgodności z prawem. Z powyższą decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2010r. nie zgodził się H. R. składając odwołanie. Skarżący wskazał, iż swój przymiot strony wywodzi z faktu ujemnego oddziaływania realizowanej inwestycji na jego nieruchomość (który wynika z jej bliskiego sąsiedztwa) przez niezgodną realizację inwestycji z wydanymi warunkami zabudowy, zagęszczenie zabudowy, która wychodzi poza linię zabudowy i przez nadbudowę na dachu klatki schodowej i wyjścia z windy prawdopodobnie realizowanego na dachu tarasu. Zdaniem odwołującego się, wysoka nadbudowa ograniczy znacznie walory widokowe jego mieszkania, zmniejszy doświetlenie mieszkań oraz swobodę przepływu powietrza, pogorszy warunki życia, jak też znacznie obniży wartość nieruchomości. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy, podobnie jak organ pierwszej instancji powołał się na przepisy art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Organ wskazał ponadto, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, iż sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę lub o wznowienie postępowania w takiej sprawie są prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych, jednakże nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, czyli problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Ponieważ postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stanowi jedynie odrębną sprawę procesową a nie materialnoprawną w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, brak jest racjonalnych przesłanek do rozszerzania kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego. W obu tych postępowaniach normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zaznaczył także, iż celem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest niewątpliwie zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do wymienionych w nim podmiotów. Warunkiem uznania danego podmiotu za stronę postępowania i dopuszczenia go do udziału w nim jest wykazanie, że w dacie wystąpienia z wnioskiem przez ten podmiot planowana inwestycja będzie wpływać na jego nieruchomość i godzić w konkretne uprawnienia do zagospodarowania nieruchomości. Ponadto, znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należy rozumieć w ten sposób, że przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego np. przepisy techniczno - budowlane, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, iż H. R. jest właścicielem lokalu nr [...] w budynku zlokalizowanym przy ulicy C. [...] w K., na działce nr ew. [...], obręb [...]. Nieruchomość budynkowa w której znajduje się lokal skarżącego nie graniczy bezpośrednio z działką, na której znajduje się przedmiotowa inwestycja, oddzielona jest od niej działką o nr ew. [...] , ulicą C. Ponadto, z uwagi na usytuowanie działki nr ew. [...] od strony południowo - wschodniej względem działki inwestycyjnej budynek, w którym znajduje się lokal skarżącego nie znajduje się w obszarze przesłaniania przez budynek nowoprojektowany. Wobec powyższego, organ nadzoru stwierdził, że brak jest możliwości uznania, że omawiane przedsięwzięcie będzie wpływało na sposób zagospodarowania lub ograniczało możliwość zabudowy działki, na której położony jest budynek, gdzie znajduje się lokal skarżącego. W szczególności sporna inwestycja nie powoduje ograniczenia dostępu wnioskodawcy do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej. Projektowany obiekt nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej budynku usytuowanego na działce nr [...]. Planowane przedsięwzięcie nie narusza również prawa własności do działki nr ew. [...]. Obszar oddziaływania spornej inwestycji zamyka się w granicy działki inwestycyjnej. Organ nadzoru, dodatkowo wskazał, że odwołujący nie powołał się na naruszenie jego własnego, skonkretyzowanego i zindywidualizowanego interesu prawnego. Nie wykazał, aby sporna inwestycja ograniczała lub utrudniała korzystanie z nieruchomości lokalowej stanowiącej jego własność. Nie wskazał także konkretnego przepisu, który przewidywałby, ograniczenie w swobodnym korzystaniu z jego nieruchomości zaistniałe ze względu na powstanie w okolicy przedmiotowego budynku hotelowego. Odnosząc się do zarzutu podniesionego w odwołaniu, dotyczącego realizacji omawianego przedsięwzięcia niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę, organ stwierdził, że nie ma on wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Rozstrzygnięcie powyższej kwestii należy bowiem do kompetencji właściwego miejscowo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Odpowiadając zaś na zarzut dotyczący pogorszenia walorów widokowych ( widok na morze) poprzez realizację spornej inwestycji, jak również obniżenia wartości mieszkania skarżącego, organ wyjaśnił, iż okoliczności te mogą świadczyć co najwyżej o posiadaniu przez skarżącego interesu faktycznego, a nie prawnego w kwestionowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Interes faktyczny, jakkolwiek istotny dla zainteresowanego nie daje podstaw do uznania go za stronę postępowania. Ponadto, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, iż z uwagi na fakt, nieposiadania przez skarżącego przymiotu strony omawianego postępowania, zarzut podnoszony w odwołaniu dotyczący niezgodności w/w decyzji Starosty K. z dnia [...] października 2007 r., z decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 2005r., ustalającą warunki zabudowy dla spornej inwestycji pozostaje bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł H. R., zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Skarżący, podobnie jak w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji wskazał, że faktu ujemnego oddziaływania realizowanej inwestycji na jego nieruchomość, wynika z jej bliskiego sąsiedztwa, oraz realizację inwestycji niezgodnie z wydanymi warunkami zabudowy, zagęszczenie zabudowy, która wychodzi poza nieprzekraczalną linię zabudowy i przez nadbudowę pomieszczeń na dachu. H. R. podniósł także, iż najbliższa odległość między jego działką [...], a działką [...] wynosi ok. 7 m, natomiast działka [...] w całości stanowi wąską ulicę. Argumentował, iż z powodu udzielenia pozwolenia na budowę 5 kondygnacyjnego budynku, niezgodnie z warunkami zabudowy, stracił ze swojego mieszkania widok na morze, mieszkanie zaś kupił dla tego widoku po wielu latach wyrzeczeń i ciężkiej pracy. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie administracyjne prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności umożliwia weryfikację poza kontrolą instancyjną rozstrzygnięć organów administracji publicznej posiadających przymiot trwałości. Służy ono sprawdzeniu czy w trybie zwykłym sprawa została rozstrzygnięta zgodnie z prawem. W oparciu o przepis art. 157 § 3 k.p.a. odmowa wszczęcia postępowania może nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Przy czym, z uwagi na fakt, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem, organ administracji zobligowany jest na nowo ustalić strony tegoż postępowania. Niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych oznacza, że wniesienie żądania przez dany podmiot nie może wywoływać skutku w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego, oznacza to, że podmiot żądający stwierdzenia nieważności decyzji nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wskazać należy, że pojęcie strony jakim się posługuje art. 28 k.p.a. oraz pozostałe przepisy kodeksu może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenia przepisu prawa powszechnie obowiązującego na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1998 r., IV SA 2164/97). O tym więc, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola, czy subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby, jako "interes prawny". Sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są wprawdzie postępowaniami prowadzonymi na nowo - w trybie nadzwyczajnym , lecz nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, jakim jest udzielenie pozwolenia na budowę. Zarówno więc w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzone w trybie zwykłym, jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za strony powinien być generalnie ustalony na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Ustalenie obszaru oddziaływania konkretnego obiektu ma decydujące znaczenie dla ustalenia stron postępowania administracyjnego oraz zapewnienia poszanowania, występujących w zasięgu oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. W ocenie Sądu organy I i II instancji prawidłowo przyjęły, że H. R. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...] października 2007 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku hotelowego na dz. nr [...] w obrębie [...] przy ul. M. w K., zmienionej decyzją z dnia [...] marca 2008 r., w zakresie zwiększenia ilości kondygnacji nadziemnych z 4 na 5 oraz z 1 kondygnacji podziemnej na 2 przy zachowaniu pozostałych parametrów tj. zagospodarowania działki, wysokości, długości, szerokości obiektu, sposobu jego użytkowania oraz dostępności dla osób niepełnosprawnych oraz zmienionej decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., w zakresie zatwierdzenia zmian m.in.: usunięcia jednej kondygnacji podziemnej, doprojektowania otworów okiennych, zmiany układu pomieszczeń piwnicy. Przede wszystkim należy podkreślić, iż z akt sprawy wynika, że H. R. jest właścicielem lokalu nr [...] w budynku zlokalizowanym przy ulicy C. [...] w K., na działce nr ew. [...], obręb [...], stanowiącego odrębną nieruchomości (odpis z księgi wieczystej o nr [...]). Nieruchomość, na której znajduje się lokal skarżącego nie graniczy bezpośrednio z działką, na której znajduje się przedmiotowa inwestycja, oddzielona jest ona od niej działką o nr ew. [...] - ulicą C.. Z uwagi na usytuowanie działki nr ew. [...] od strony południowo - wschodniej względem działki inwestycyjnej budynek, w którym znajduje się lokal skarżącego nie znajduje się w obszarze przesłaniania przez budynek nowoprojektowany, nie powoduje więc zacieniania lokalu mieszkalnego należącego do strony skarżącej. Należy potwierdzić argumentację organu, iż realizowane przedsięwzięcie nie wpływa na sposób zagospodarowania, ani nie ogranicza możliwość zabudowy działki, na której położony jest budynek, w którym znajduje się lokal skarżącego. Sporna inwestycja nie powoduje również ograniczenia dostępu wnioskodawcy do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej. Projektowany obiekt nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej budynku usytuowanego na działce nr [...]. Planowane przedsięwzięcie nie narusza również prawa własności do działki nr ew. [...]. W okolicznościach niniejszej sprawy, H. R. ma jedynie interes faktyczny w kwestionowaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie pozwolenia na budowę, jednakże interes ten pozbawiony jest ochrony prawnej. Kryteria takie jak walory widokowe, (jakość czy piękno widoku z okien) z punktu widzenia przepisów prawa budowlanego są kryteriami obojętnymi i nie mogą stanowić podstawy uznania podmiotu za stronę postępowania. Nie są chronione w ramach kryteriów określonych w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego . W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako nieuzasadnioną oddalił.