VII SA/Wa 583/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi I T na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) stycznia 2014 r. znak: (...)4 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej skargę oddala Decyzją z dnia (...) stycznia 2014 r. (...) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267), dalej kpa, po rozpatrzeniu odwołania I T – utrzymał w mocy decyzję Wojewody (...) z dnia (...) września 2013 r. (...) odmawiającą uchylenia - we wznowionym na wniosek I T postępowaniu - decyzji Wojewody (...) z dnia (...) czerwca 2012 r. (...) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej (...) sp. z o.o. w (...) pozwolenia na przebudowę zjazdu na działkę nr ew. (...), obr. (...) w (...) w pasie drogi wojewódzkiej nr (...) (dz. nr ew. (...)). Organ odwoławczy wyjaśnił, że wnioskodawczyni jest współwłaścicielką działek nr ew. (...) (obr. nr (...) w (...), a zjazd zaplanowano na działkach nr ew. (...) i (...) przy Al. (...). Z projektu budowlanego wynika, że ww. działki znajdują się powyżej 15 m od zjazdu. Z projektu zagospodarowania terenu oraz z interaktywnego planu miasta (...) wynika, że działki wnioskodawczyni mają zapewniony dostęp do Al. (...) poprzez działkę nr ew. (...), łącząca z Al. (...) z w/w nieruchomościami, która w części ma szerokość 10 m. Powołując się na art. 28 kpa. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego organ stwierdził, że brak jest przepisów prawa z których wynikałoby ograniczenie zagospodarowania nieruchomości wnioskodawczyni w związku z realizacją spornej inwestycji. Ponadto, z uwagi na § 78 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 ze zm.) sporny zjazd nie będzie także ograniczał sposobu zagospodarowania w/w działek w związku zaplanowaną przez odwołującą się budową (...). Organ stwierdził w związku z powyższym, że wnioskodawczymi przysługuje interes faktyczny, a nie prawny, a więc nie posiada przymiotu strony. Oznacza to, że nie zaszła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Skargę na powyższą decyzję złożyła I T i domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji zarzuciła naruszenie: - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zabraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się w przyjęciu, iż sporny zjazd nie ogranicza sposobu zagospodarowania nieruchomości skarżącej w związku z planowaną przez nią inwestycją, pomimo iż Zarząd Dróg i Zieleni w (...) odmówił wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu z Al. (...) usytuowanego na działce nr (...), powołując się na uzasadniony interes nieruchomości sąsiedniej, na której zlokalizowany jest salon samochodowy, co w konsekwencji uniemożliwia zagospodarowanie tych nieruchomości zgodnie z zamierzeniem inwestycyjnym skarżącej; - art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie; - art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez nieuznanie za stronę postępowania właściciela nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania obiektu. Skarżąca zarzuciła nieustalenie stanu faktycznego przez organ samodzielnie, ponieważ organ oparł się na zapewnieniu (...) o braku ograniczenia w zagospodarowaniu. Nie wziął jednak pod uwagę pisma (...) z dnia (...) sierpnia 2013 r., z którego wynika, iż przy obecnym stanie zainwestowania terenu zjazd na działki skarżącej oraz jego parametry spełniają wymogi obowiązujących przepisów i zapewniają prawidłowy dojazd pojazdów do terenów położonych na zapleczu salonu (...). Zmiana sposobu zainwestowania spowoduje konieczność przebudowy zjazdu ze względów bezpieczeństwa. Bez przebudowy zagospodarowanie działek skarżącej, zgodnie z jej zamierzeniem inwestycyjnym nie będzie możliwe. Oznacza to, że organ nie ustalił czy istnieją ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącej przez przebudowę zjazdu w sposób określony w pozwoleniu na budowę. Skarżąca podniosła, że (...) września 2012 r. z innymi właścicielami nieruchomości wystąpiła o wydanie decyzji o zezwoleniu na przebudowę zjazdu na działce nr (...), z Al. (...) na jej działki i uzgodnienia projektu budowlanego zjazdu. Z uwagi na planową przez skarżącą budowę obiektów (...), zachodzi konieczność odpowiedniego skomunikowania ww. inwestycji z drogą publiczną. Możliwość zagospodarowania działek skarżącej, w sposób planowany zależy od zapewnienia odpowiedniego dostępu do tej nieruchomości z drogi publicznej. Skarżąca powołała się również na pismo Zarządu Dróg i Zieleni w (...) z dnia (...) września 2013 r. z którego wynika, że skoro nieruchomości skarżącej mają zapewniony dojazd do drogi publicznej wyłącznie przez działkę nr (...), to przebudowa tego zjazdu powoduje ograniczenia w zakresie zagospodarowania nieruchomości skarżącej. Oznacza to, że przysługuje jej statusu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę zjazdu usytuowanego na działce nr (...). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Poddaną kontroli Sądu decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody (...) z dnia (...) września 2013 r. odmawiającą uchylenia, we wznowionym postępowaniu własnej decyzji z dnia (...) czerwca 2012 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę opisanego zjazdu na działkę nr ew. (...), przyjmując, że I T, jako współwłaścicielka działek nr ew. (...)nie posiadała przymiotu strony. Na wstępie zaznaczyć trzeba, że wznowienie postępowania jest trybem nadzwyczajnym, w którym można domagać się wyeliminowania z obiegu prawnego ostatecznej decyzji. Jest to postępowanie szczególne, stanowiące odstępstwo od zasady stabilności decyzji administracyjnych i zmierza do ustalenia, czy postępowanie zwykłe dotknięte było wadami określonymi w art. 145 § 1 kpa oraz usunięcie ewentualnych wadliwości. Dopiero po przeprowadzeniu wstępnego badania dopuszczalności wznowienia postępowania i wydaniu postanowienia o jego wszczęciu możliwe jest merytoryczne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Postępowanie to dzieli się na kilka etapów. W każdym z nich organ ustala i rozważa odmienne, właściwe tylko dla danej fazy okoliczności sprawy stosując odpowiednie na danym etapie podstawy prawne . Postępowanie to może, stosownie do art. 151 k.p.a. zakończyć się wydaniem decyzji, w której organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia w oparciu o art. 145 § 1 k.p.a. lub art. 145a k.p.a. lub art. 145b, w przeciwnym wypadku uchyla decyzję dotychczasową i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Skarżąca złożyła wniosek o wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podając, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że w takim przypadku weryfikacja twierdzeń wnioskodawcy może nastąpić tylko we wznowionym postępowaniu, w którym obowiązkiem organu przed dokonaniem merytorycznej oceny jest zbadanie, czy wznoszący podanie posiada przymiot strony. Dla oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie miało zatem ustalenie interesu prawnego skarżącej, a więc czy posiada ona przymiot strony do kwestionowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa ww. decyzji ostatecznych. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wniosek o wznowienie złożony w niniejszej sprawie dotyczył postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę, zatem krąg stron należało ustalić tak jak w postępowaniu zwykłym, w oparciu o art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, który jest przepisem szczególnym wobec art. 28 k.p.a. Przepis ten, odmiennie od art. 28 k.p.a. zawęża pojęcie strony do inwestora, właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W myśl art. 3 pkt 20 cyt. ustaw "obszarem oddziaływania obiektu" jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Intencją ustawodawcy było oparcie interesu prawnego podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wyłącznie na przepisach materialnego prawa administracyjnego. Znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu winno być zatem rozumiane w ten sposób, że przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania. Należy mieć przy tym na uwadze, że analiza obszaru oddziaływania inwestycji obejmuje przede wszystkim badanie oddziaływania konkretnych obiektów budowlanych na otaczające tereny oraz obiekty na nich się znajdujące, nie zaś ocenę wpływu na przyszłe potencjalnie mogące powstać obiekty. W związku z tym, znaczenie dla ustalania obszaru oddziaływania mają istniejące już obiekty i sposób w jaki są wykorzystywane, obiekty w trakcie realizacji z uwzględnieniem ich przeznaczenia, zaś w przypadku obiektów planowanych, to tylko takie, w stosunku do których toczy się postępowanie, którego finalnym efektem jest legalne rozpoczęcie procesu budowlanego. Ponadto, w pojęciu "oddziaływania obiektu", nie chodzi o wszelkie utrudnienia jakie może przynieść planowana inwestycja, a jedynie o takie, które mogą powodować naruszenie interesów prawnych, a nie interesów faktycznych. Interes prawny musi być zatem indywidualny, konkretny i aktualny. Skarżąca jest współwłaścicielką działek nr ew. (...), zaś sporny zjazd został zaplanowany na działkach nr ew(...), położonych przy Al. (...) w (...). Z projektu budowlanego wynika, że ww. nieruchomości znajdują się w odległości powyżej 15 m od projektowanego zjazdu, a dostęp od nieruchomości skarżącej do Al. (...) zapewniony jest poprzez część działki nr (...). Z projektu ponadto wynika, że zjazd objęty decyzją Wojewody (...) z dnia (...) czerwca 2012 r. wydzielono z uprzednio istniejącego zjazdu o szerokości 19 m, prowadzącego zarówno do działek skarżącej, jak i działki i inwestora ((...)) spełnia parametry określone w § 78 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 ze zm. Pozostała cześć zjazdu także posiada wymagane parametry. Powyższe ustalenia nie pozwalają zatem na przyjęcie, że nieruchomości skarżącej leżą w obszarze oddziaływania planowanej rozbudowy zjazdu. Nie da się bowiem wywieść, na podstawie konkretnego przepisu prawa materialnego, że skarżąca posiada zindywidualizowany interes prawny w tej sprawie. Argumentacja podniesiona w skardze świadczy jedynie o interesie faktycznym, gdyż nie wynika on z konkretnej, zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej bezpośrednio na sytuację prawną skarżącej. Jako prawidłowe należało zatem podzielić stanowisko orgnów, że sporny zjazd nie ogranicza sposobu zagospodarowania działek stanowiących współwłasność skarżącej, a w konsekwencji skarżącej nie przysługuje interes prawny w rozpoznawanej sprawie, lecz jedynie interes faktyczny przejawiający się we wspólnym korzystaniu między innymi wraz z inwestorem zjazdu z działki nr (...) przy dojeździe do własnych działek. Z powyższego z kolei wynika, że w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, Sąd wyjaśnia, że skoro skarżąca nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornego obiektu, to nie można mówić o nieposzanowaniu jej interesu. Zaś z faktu, iż kilka podmiotów korzysta z jednej nieruchomości w celu dojazdu ze swoich nieruchomości do drogi publicznej, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, nie można wywodzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącej naruszenia w dostępie do drogi publicznej. W konsekwencji bez wpływu na wynik sprawy pozostawały zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a.