VII SA/Wa 587/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2013 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "GINB"), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. Sp. z o.o. z/s w G. od decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. znak [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]decyzją z dnia [...] maja2006 r. nr [...] uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G., wydaną w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, nakazującą A. M., W. M., W. M. i K. D., współwłaścicielkom nieruchomości przy al. [...] w G., przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania zabudowanego pomieszczeniami sklepowymi przejazdu (następnie przejścia) pod budynkiem przy al. [...] w G. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...]prawomocnym wyrokiem z dnia 27 września 2007r. sygn. akt II SA/Gd 416/06 oddalił skargę K. D.i A. M. na ww. decyzję kasacyjną. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., podjętą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane w poprzednio obowiązującym brzmieniu, nakazał współwłaścicielkom budynku przy al. [...] w G. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń zabudowanego uprzednio przejazdu pod tym obiektem, a w tym celu, w miejscu wcześniejszego przejazdu pod budynkiem w poziomie parteru: likwidację przeszklonej witryny sklepowej, wykonanej w otworze okiennym w ścianie zewnętrznej od strony al. [...], poprzez zamurowanie ww. otworu okiennego; likwidację dwóch ścianek działowych, wydzielających istniejące pomieszczenie sklepowe zlokalizowane od strony al. [...], poprzez ich rozbiórkę; odtworzenie zlikwidowanej części ściany murowanej pomiędzy otworzonym obecnie pomieszczeniem sklepowym a pierwotnym pomieszczeniem usługowym, zlokalizowanym od strony budynku przy al. [...], poprzez wymurowanie ściany o grubości 30cm; - likwidację wszystkich ścianek działowych oraz stolarki drzwiowej, tworzących pomieszczenie zaplecza i pomieszczenie sanitarne od strony podwórza, poprzez ich rozbiórkę likwidację otworu okiennego i stolarki okiennej, zamontowanej w ścianie zewnętrznej od strony podwórza w istniejącym obecnie pomieszczeniu sanitarnym, poprzez zamurowanie ww. otworu okiennego; likwidację urządzeń sanitarnych i podejść wodno-kanalizacyjnych do tych urządzeń w istniejącym obecnie pomieszczeniu sanitarnym poprzez ich demontaż i rozbiórkę. PINB wskazał, że "dokonanie samowolnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia o funkcji przejścia pieszego na sklep spożywczy doprowadziło do likwidacji jedynego dojścia do lokali mieszkalnych w budynku od strony drogi publicznej, co narusza § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 poz. 690 z 2002 r. z późn.zm.)", określające, że do budynków należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej. [...] WINB decyzją ostateczną z dnia [...]kwietnia 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji. Jednakże w wyniku rozpatrzenia wniosku K. El. D. z dnia 4 listopada 2008 r. wojewódzki organ nadzoru budowlanego, jako organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji, postanowieniem nr [...] z [...]sierpnia 2009 r. wznowił w tej sprawie postępowanie z przesłanki pominięcia strony w stadium postępowania obejmującym doręczenie decyzji ostatecznej. Następnie [...] WINB decyzją z dnia [...] października 2009 r., znak: [...], uchylił decyzję własną z dnia [...]kwietnia 2008 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. z dnia [...] czerwca 2006 r., znak: [...] oraz uchylił decyzję PINB dla miasta na prawach powiatu w G. z dnia [...] czerwca 2006 r., znak: [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w postępowaniu odwoławczym, decyzją z dnia [...]stycznia 201 0r., znak: [...], utrzymał w mocy ww. decyzję [...]WINB. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 644/10, uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającą decyzję [...]WINB wskazując, że Spółka z o.o. M., która jest właścicielką nieruchomości przy al. [...]w G. nie brała udziału w prowadzonym postępowaniu wznowieniowym, mimo że organ został poinformowany o zmianie właścicieli. WSA wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organy winny ustalić krąg osób mających tytuł prawny do nieruchomości przy al. [...]w G.. Zawiadomieniem z dnia 14 września 2012 r. [...] WINB poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz złożenia pisemnych wniosków i wyjaśnień oraz w związku z ww. wyrokiem WSA w Warszawie zwrócił się o udzielenie informacji dotyczącej zmian w kręgu podmiotów mających w tej sprawie status strony wynikający z tytułów prawnych do sąsiadujących ze sobą nieruchomości. Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...]: uchylił decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję PINB dla miasta na prawach powiatu w G. z dnia [...] czerwca 2006 r., znak: [...]; uchylił decyzję PINB dla miasta na prawach powiatu w G. z dnia [...] czerwca 2006 r., znak: [...], nakazującą A. M., W. M., W. M. i E. K. D., współwłaścicielom nieruchomości przy al. [...] w G., przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń zabudowanego wcześniej przejazdu pod budynkiem przy al. [...] w G. poprzez wykonanie wymienionych w osnowie decyzji robót budowlanych; stwierdził brak podstaw do wydania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń zabudowanego wcześniej przejazdu pod budynkiem przy al. [...] w G.. Organ pierwszej instancji wskazał, ze wnioskodawczyni przy piśmie z 20 stycznia 2009 r. przekazała organowi potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię dokumentu z dnia 5 maja 1990 r. o treści: "Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w G. po zapoznaniu się z przedłożonymi dokumentami przyjmuje do wiadomości przystąpienie do użytkowania nadbudowanego budynku mieszkalnego, boksów garażowych z budynkiem gospodarczym oraz adaptacją na cele handlowe zabudowanego przejścia pod budynkiem przy ulicy Al. [...] w G.". Przywołany dokument jest niepodważalnym, w postępowaniu administracyjnym, stanowiskiem właściwego organu, uznającym legalność ww. zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego. Zdaniem organu funkcjonowanie w obiegu prawnym dokumentu o przytoczonym zapisie wypełnia dyspozycję z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., obligującą organ administracji publicznej do uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Organ podkreślił jednocześnie, że właściciele przedmiotowego budynku mogą w każdym czasie odtworzyć pod nim, z własnej woli, przejście z ulicy do klatki schodowej lub przejazd na teren własnej nieruchomości - po uzyskaniu w organie administracji architektoniczno-budowlanej pozwolenia na budowę, obejmującego wykonanie niezbędnych robót budowlanych dla dokonania zmiany sposobu użytkowania tej części obiektu (art. 71 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane). Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. Sp. z o.o. z/s w G.. Zdaniem odwołującej organ pierwszej instancji bezpodstawnie przyjął, że dokument wydany przez Urząd Miejski w G. w dniu 25 maja 1990 r. jest stanowiskiem właściwego organu, uznającym legalność ww. zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego. Odwołująca podała, że inwestorzy rozpoczęli swą procedurę administracyjną w wyniku otrzymanego pozwolenia [...], następnie ją kontynuowali w sposób taki, jaki ich zdaniem, pozwolił by im zalegalizować kolejne samowole budowlane, których się dopuszczali, poprzez uzyskanie bezprawnego dopuszczenia do użytkowania nadbudowanego budynku mieszkalnego, boksów garażowych z budynkiem gospodarczym oraz adaptacją na cele handlowe zabudowanego przejścia pod budynkiem przy Al. [...] w G.. Zdaniem spółki w niniejszej sprawie, organy orzekające winny oprzeć swe rozstrzygnięcia na przepisach ustawy - Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. z 1974 r., nr 38, poz. 229 ze zm.), zaś orzekanie na podstawie przepisów dotychczasowych, oznaczało obowiązek właściwego zastosowania wyłącznie art. 37 lub art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974r., wraz z łącznym zastosowaniem innych przepisów szczegółowych i wykonawczych. W ocenie odwołującej w wyniku robót wykonanych przez inwestorów nastąpiła zmiana w elewacji frontowej budynku oraz zmiana sposobu użytkowania tego pomieszczenia. Brak tego koniecznego wejścia i przejścia na podwórze nieruchomości, spowodował zmianę zatwierdzonego w pozwoleniu na budowę z [...] kwietnia 1985 r., układu funkcjonalnego dostosowanego do przeznaczenia tego budynku, zmianę układu komunikacyjnego wewnątrz budynku oraz zmianę (zablokowanie dostępu do podwórza) dojścia do podwórza, uznanego za konieczny dla potrzeb użytkowych budynku, co spowodowało naruszenie warunków technicznych, przewidzianych w obowiązującym rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi winny odpowiadać budynki. Ponadto inwestorzy dopuścili się naruszeń ówcześnie obowiązujących przepisów prawa budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję [...]WINB z dnia [...] listopada 2012 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego działanie [...]WINB jest niezgodne z wyrokiem WSA w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 644/10, bowiem organ pierwszej instancji zwrócił się do dotychczasowych stron postępowania i spółki z o.o. M. o udzielenie, w podanym terminie, informacji dotyczącej zmian w kręgu podmiotów mających w tej sprawie status strony - wynikający z tytułów prawnych do sąsiadujących ze sobą nieruchomości, co oznacza, że obowiązek ustalenia kręgu stron postępowania wynikający z ww. wyroku został nałożony na adresatów pisma, dotychczasowych stron postępowania. Ponadto jak wynika z akt sprawy żadna ze stron nie udzieliła odpowiedzi na ww. pismo. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego biorąc pod uwagę 3 letni upływ czasu od daty wydania decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009r., znak: [...], stan prawny nieruchomości, objętej wnioskowanym postępowaniem mógł ulec zmianie. W związku z powyższym GINB stwierdził, że decyzję [...]WINB z dnia [...] listopada 2012r., należy uchylić w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, ponieważ przeprowadzone przez ten organ postępowanie dotknięte jest uchybieniami, związanymi z niedostatecznie wnikliwym ustaleniem stanu faktycznego sprawy. Uchybienia te nie mogły być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Skargę na powyższą decyzję złożyła M. Sp. z o.o. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżącej w postępowaniu [...]WINB wystąpił cały krąg stron postępowania, wobec czego nie ma podstaw do tego, by tą sprawę ponownie kierować i rozpatrywać w I instancji, co skutkować będzie ponowny przewlekłym postępowaniem. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. (dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji Wojewody [...] dała podstawy do jej zakwestionowania, albowiem organ odwoławczy nieprawidłowo zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ujęta w przepisie art. 15 k.p.a, oznacza, ze stronie przysługuje prawo do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Jednakże decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa jak decyzja organu l instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmermann glosa do uchwały SA z dnia 23 września 1986 r. IIAZP 11/86, OSN 1987/11167, PiP 1989/8/145). Realizacja tej zasady została ukształtowana w przepisie art. 138 § 1 k.p.a. regulującym postępowanie administracyjne przed organem odwoławczym. Przepis ten wprowadza jako zasadę postępowanie merytoryczne przed organem II instancji, w związku z tym również, taki charakter mają decyzje podejmowane w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. merytoryczno - reformacyjne ukierunkowane na rozstrzygnięcie, co do istoty sprawy. Rozstrzygnięcia kasacyjne przewidziane § 2 art. 138 k.p.a. stanowią wyjątek od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego i mają miejsce wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Przy interpretacji tego przepisu nie jest dopuszczalna wykładnie rozszerzająca. Wypracowane i ugruntowane na przestrzeni lat stanowisko judykatury i zgodna z nim z doktryna, pozwalają na przyjęcie; że wydanie decyzji kasacyjnej może nastąpić tylko wtedy, gdy organ l instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadził z rażącym naruszeniem prawa procesowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2001 r. IVSA 208/99 Lex nr 54745). Wniesienie odwołania powoduje więc w myśl powyższego przeniesienie kompetencji do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji. Ocenie organu odwoławczego podlega całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w sprawie przed organem l instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany i przeanalizowany przez ten organ. Organ odwoławczy w ramach swoich uprawnień może materiał ten ocenić inaczej niż organ l instancji, co więcej organ odwoławczy, może z urzędu lub na żądanie strony przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe. Przepis art. 136 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego sprawy i prawnego, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód w ramach swoich uprawnień z art. 136 k.p.a. zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania. W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z powodu niedostatecznie wnikliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zdaniem organu odwoławczego obowiązek ustalenia kręgu stron postępowania został nałożony na dotychczasowe strony postępowania. Z decyzją organu odwoławczego nie sposób się zgodzić. Z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji uznał za uczestnika postępowania M. Sp. z o.o. z/s w G., a ponadto pismem z dnia 24 września 2012 r. zwrócił się do wszystkich stron o udzielnie informacji dotyczącej zmian w kręgu podmiotów mających w tej sprawie status strony – wynikający z tytułów prawnych do sąsiadujących ze sobą nieruchomości. Tym samym w ocenie Sądu organ pierwszej instancji wykonał obowiązek wynikający z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 644/10. Co prawda organ pierwszej instancji mógł ustalić strony postępowania na podstawie wykazu z rejestru gruntów, jednakże jeżeli żadna ze stron nie wskazała nowych podmiotów, które mogłyby być uznane za strony postępowania, a organ pierwszej instancji nie miał wątpliwości co do kręgu stron postępowania, to GINB nie miał podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i tym samym do uchylenia się od merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Wskazać jednocześnie należy, że brak należycie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego jest wadą postępowania, jednak nie wszystkie naruszenia przepisów postępowania mogą być podstawą stosowania art. 138 § 2 k.p.a. Treść przepisu jednoznacznie wskazuje, że zaskarżoną decyzję można uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Tylko zaistnienie tych warunków uzasadnia orzekanie kasacyjne. Skorzystanie z tej możliwości musi być wyjątkowe, gdyż istotą postępowania odwoławczego w ogólnym postępowaniu administracyjnym jest orzekanie reformatoryjne. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie, oczywiście możliwe kroki, do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji niedostatecznie wnikliwie ustalił stan faktyczny sprawy, jednakże z zaskarżonej decyzji nie wynikało, że jakieś konkretne osoby powinny brać udział w postępowaniu, a zostały przez organ I instancji niesłusznie pominięte. To że w ocenie organu odwoławczego materiał dowodowy nie jest kompletny nie oznacza, że w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania istniała potrzeba przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, ponieważ organ II instancji mając wątpliwości co do prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania, mógł sam w trybie art. 136 k.p.a. uzupełnić materiał dowody poprzez załączenie np. wypisu z rejestru gruntów. W pierwszej kolejności organ odwoławczy winien zatem zastosować art. 136 k.p.a., a dopiero na podstawie tak skompletowanego materiału dowodowego powinien ustalić, czy rzeczywiście istnieją podstawy do stwierdzenia, że postępowanie organu I instancji obarczone jest wadą. Nie można więc uznać, że w tym zakresie w związku z brakami w materiale dowodowym istnieje konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji, ponieważ takie stanowisko byłoby zasadne dopiero po dokonaniu stosownych ustaleń przez organ II instancji w zakresie konieczności zagwarantowania konkretnym podmiotom udziału w dwuinstancyjnym postępowaniu. Należy więc uznać, że w okolicznościach niniejszej sprawy istniały podstawy w pierwszej kolejności do zastosowania art. 136 k.p.a. Dopiero bowiem po uzupełnieniu dowodów organ odwoławczy mógłby stwierdzić, że w sprawie nie jest możliwe wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie z uwagi na istniejące wady postępowania. Tym samy uznać należy, że organ odwoławczy uchylając się od rozpoznania i oceny całego materiału dowodowego i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji naruszył przepis art. 138 § 2 k.p.a. Rozpatrując sprawę ponownie, organ wyda stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie przedstawione wyżej uwagi. Mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.