VII SA/Wa 588/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jadwiga Smołucha, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2018 r. sprawy ze skargi S.R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie zobowiązania do przedłożenia dokumentów oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] grudnia 2017 r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ("[...] WINB"), po rozpatrzeniu zażalenia S. R. ("skarżący") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla W. ("PINB" dla W.) z [...] sierpnia 2017 r., nr [...], którym nałożono na skarżącego obowiązek przedłożenia w terminie dwóch miesięcy zaświadczenia Prezydenta W. o zgodności budowy ogrodzenia nieruchomości z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a po jego uzyskaniu pozostałych dokumentów o których mowa w art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332) – utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy, wskazując, że przedmiotowa sprawa była już przedmiotem postępowania przed [...] WINB oraz podlegała ocenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Decyzją z [...] lipca 2017 r., nr [...], [...] WINB uchylił w całości decyzję PINB dla W. z [...] września 2015 r., nr [...], umarzającą postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej budowy ogrodzenia na działce nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...], [...] i F. w W. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Po ponownej analizie materiału dowodowego, oraz po zapoznaniu się z zaleceniami organu drugiej instancji PINB dla W. ww. postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r. nałożył na skarżącego (inwestora) obowiązek przedłożenia w terminie dwóch miesięcy wskazanych wyżej dokumentów, o których mowa w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego Zażalenie na to postanowienie wniósł S. R. Po rozpoznaniu zażalenia, [...] WINB, postanowieniem z [...] grudnia 2017 r., utrzymał w mocy postanowienie PINB dla W. z [...] sierpnia 2017 r. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy wskazał, że oględziny przedmiotowej przeprowadzono [...] lipca 2016 r. i [...] czerwca 2017 r. Podczas czynności kontrolnych ustalono, iż sporne ogrodzenie usytuowane jest przed budynkiem położonym przy ul. F. [...] i R. [...] w W. (przy ul. F. [...] znajduje się budynek mieszkalny o IV kondygnacjach naziemnych, przy ul. R. [...] znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny o V kondygnacjach naziemnych). Zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy planem zabudowy i zagospodarowania terenu działek ewidencyjnych w obrębie [...] ogrodzenie to usytuowane jest na terenie działki nr ew. [...] od strony działki nr [...] i [...]. Część działki nr [...] w rejonie ww. zabudowy (na powierzchni ok. 74,88 m2) została ogrodzona ogrodzeniem konstrukcji stalowej (stalowe kształtki na stalowych słupkach, na podmurówce). Od strony ul. R. usytuowano bramę dwuskrzydłową na całej szerokości ogrodzenia. Od strony wewnętrznej ogrodzenia zamontowano panele drewniane. Wysokość ogrodzenia wynosi ok. 1,77 m. Wygrodzona działka jest niezabudowana. Sporne ogrodzenie zostało wykonane w sąsiedztwie miejsca publicznego – ciągów pieszych i pieszo-jezdnych, na terenie drogi pożarowej. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy wskazał, że przed przystąpieniem do wykonania robót budowlanych inwestor zobowiązany był do dokonania stosownego zgłoszenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej. Ponadto, z akt sprawy wynika, że Prezydent W. decyzją z [...] czerwca 2015 r., nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] stycznia 2016 r., nr [...], wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania robot budowlanych przy budowie ogrodzenia na przedmiotowej działce. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 lutego 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 623/16, oddalił skargę na ww. decyzję Wojewody. W przedmiotowej sprawie złożona została skarga kasacyjna (nierozpoznana do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie). Wykonanie tej decyzji, jak wynika z ustaleń organu, nie zostało także wstrzymane postanowieniem właściwego organu lub sądu. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że jego decyzja z [...] lipca 2017 r. wydana została zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 252/16, zgodnie z którymi "po ustaleniu, czy zgłoszenie zamiaru wykonania przedmiotowego ogrodzenia było wymagane przepisami prawa oraz wyjaśnieniu, czy sprzeciw został wniesiony skutecznie organ odwoławczy podejmie decyzję kasacyjną ze wskazaniem na konieczność prowadzenia postępowania naprawczego". [...] WINB podkreślił, że w niniejszej w sprawie zastosowanie znajduje art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w dotychczasowym brzmieniu (tj. przed zmianą Prawa budowlanego ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. wchodzącą w życie z dniem 28 czerwca 2015 r.), który stanowił, że zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3, budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. W ocenie organu odwoławczego budowa przedmiotowego ogrodzenia wymagała dokonania zgłoszenia. Z uwagi na fakt, że decyzja Prezydenta W. z [...] czerwca 2015 r. stanowiła skuteczny sprzeciw wobec wniesionego przez S. R. zgłoszenia, PINB zasadnie wdrożył postępowanie naprawcze mające na celu ustalenie, czy możliwe jest zalegalizowanie wykonanego ogrodzenia. Dalej organ II instancji stwierdził, że skoro inwestor zrealizował przedmiotowe ogrodzenie w warunkach samowoli budowlanej, a działka nr ew. [...] nie jest zabudowana, właściwym trybem, w jakim należało prowadzić postępowanie administracyjne, jest art. 49b Prawa budowlanego. W ocenie [...] WINB organ powiatowy zasadnie wdrożył więc procedurę, o której mowa w ww. przepisie. Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowa sprawa była już przedmiotem prowadzonego przez niego postępowania, i że podtrzymuje on swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji z [...] lipca 2017 r., ponieważ ponowna analiza materiału dowodowego oraz argumenty podnoszone w zażaleniu nie pozwalały na jego zmianę. Skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2017 r. wniósł S. R., wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania, tj.: a) art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że sporne ogrodzenie wykonane zostało w sąsiedztwie miejsca publicznego (ciągów pieszych i pieszo-jezdnych) w sytuacji, gdy w aktach sprawy brak jest materiału dowodowego potwierdzającego powyższe założenie, oraz poprzez zaniechanie ustalenia, czy działki, z którymi sąsiaduje ogrodzenie wzniesione przez skarżącego, mają charakter "drogi, ulicy, czy innego miejsca publicznego" w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w jej brzmieniu obowiązującym do 28 czerwca 2015 r. w sytuacji, gdy wskazany przepis nakłada obowiązek dokonania zgłoszenia budowy ogrodzenia jedynie wtedy, gdy jest ono realizowane na nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z drogą, ulicą lub innym miejscem publicznym, b) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez organ opinii mgr inż. D. K. z [...] lipca 2015 r. bez wskazania przyczyn pominięcia wskazanego dokumentu w sytuacji, gdy ze wskazanego przepisu wynika, że organ powinien podać w uzasadnieniu postanowienia fakty uznane za udowodnione i dowody, na których się oparł, ale również przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności; 2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do 28 czerwca 2015 r. poprzez uznanie, że decyzja Prezydenta z [...] czerwca 2015 r. stanowiła skuteczny sprzeciw wobec wniesionego przez skarżącego zgłoszenia w sytuacji, gdy sprzeciw wniesiono po upływie terminu sprecyzowanego we wskazanym przepisie. Zdaniem skarżącego, wskazane wyżej naruszenia doprowadziły do naruszenia art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym do 28 czerwca 2015 r., poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy ogrodzenie wykonane przez skarżącego nie stanowi samowoli i zostało wzniesione zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a skarżący dopełnił wszystkich formalności niezbędnych do jego posadowienia na przedmiotowej nieruchomości. Skarżący nie zgodził się z uznaniem przez organ, że decyzja Prezydenta z [...] czerwca 2015 r. stanowiła skuteczny sprzeciw wobec zamiaru budowy przedmiotowego ogrodzenia z przekroczeniem ustawowego trzydziestodniowego terminu, co potwierdził - w opinii z 20 lipca 2015 r. - mgr inż. D. K. Samo milczenie organu w określonym ustawowo terminie daje inwestorowi uprawnienie do rozpoczęcia zgłoszonych robót budowlanych. Dla inwestora i organu jest to zakończenie sprawy będącej przedmiotem zgłoszenia. Ponadto, nawet gdyby przyjąć, że dokonanie zgłoszenia przez skarżącego było konieczne, organ wydał sprzeciw po upływie wskazanego wyżej trzydziestodniowego terminu, a zatem działania skarżącego były zgodne z prawem. Skarżący podkreślił także, że postępowanie w sprawie powinno zostać zawieszone do czasu rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi na decyzję [...] WINB z [...] lipca 2017 r., oraz następnie do czasu rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 623/16, z uwagi na fakt, że ich rozpoznanie stanowi zagadnienie wstępne, od którego zależy rozpoznanie niniejszej sprawy. W odpowiedzi na skargę, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm. - "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy podnieść, że sprawa, której dotyczy postępowanie była już przedmiotem oceny sądowej. Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 252/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (uchylając zaskarżoną decyzję [...] WINB z [...] listopada 2015 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego) stwierdził, że: "Analiza art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w obowiązującym na dzień 11 czerwca 2015 r. ( data wniosku o wszczęcie postępowania), wskazuje, iż "budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m" wymaga zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. Co prawda nie budzi wątpliwości, iż wzniesione przez skarżącego ogrodzenie ma wysokość 1,77 m i nie znajduje się od strony drogi, ulicy, placu ani torów kolejowych jednak organ nie wyjaśnił czy nie sąsiaduje z innym miejscem publicznym, co przesądzałoby o konieczności dokonania zgłoszenia. (...) Konkluzja ta dotyczy także zwrócenie się do Wojewody [...], celem ustalenia jak zakończyło się postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2015 r. zgłaszającej sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych przy budowie przedmiotowego ogrodzenia dokonanego zgłoszeniem z dnia [...] maja 2015 r." W konsekwencji Sąd stwierdził, że "(...) po ustaleniu czy zgłoszenie zamiaru wykonania przedmiotowego ogrodzenia było wymagane przepisami prawa oraz wyjaśnieniu czy sprzeciw został wniesiony skutecznie, organ odwoławczy podejmie decyzję kasacyjną ze wskazaniem na konieczność prowadzenia postępowania naprawczego. W przeciwnym wypadku utrzyma w mocy rozstrzygniecie o umorzeniu postępowania prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego". Zdaniem Sądu, organ odwoławczy - kierując się treścią art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którą ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia – zalecenia wynikające z ww. wyroku wykonał. I tak, jak ustalił organ odwoławczy, sprzeciw Prezydenta W. został wniesiony skutecznie, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 lutego 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 623/16, oddalił skargę S. R.na decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2016 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] czerwca 2015 r., nr [...], wnoszącą sprzeciw w stosunku do zgłoszenia budowy ogrodzenia. Ponadto, z materiału dokumentacyjnego w sprawie wynika (protokół oględzin z [...] czerwca 2017 r. wraz załącznikami, w tym dokumentacją zdjęciową), że sporne ogrodzenie usytuowane na terenie działki nr [...] obręb [...] sąsiaduje z miejscem publicznym, ciągami pieszymi i pieszo – jezdnymi. W związku z powyższym zasadnie organy administracji przyjęły, że w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w dotychczasowym brzmieniu, tj. obowiązującym do dnia 28 czerwca 2015 r. Ponadto, wykonanie ogrodzenia na działce niezabudowanej powoduje powstanie obiektu, o jakim mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Ponadto, wskazać należy, że dla rozstrzygnięcia kwestii wyboru właściwego reżimu prawnego legalizacji zrealizowanej inwestycji w postaci ogrodzenia kluczowe znaczenie ma ocena statusu tego ogrodzenia z punktu widzenia przepisów Prawa budowlanego. Zarówno wykładnia językowa, jak i celowościowa dają podstawę do stwierdzenia, iż art. 48 i art. 49b Prawa budowlanego dotyczą obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia bądź mimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Prawidłowo więc organ (po zrealizowaniu wytycznych wynikających z wyroku WSA z 15 grudnia 2016 r.) zastosował tryb wynikający z art. 49 b ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z 49b ust. 1 tej ustawy organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie: 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4; 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu; 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (ust. 2). Jak wynika z powyższego, art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego można zastosować tylko wobec jednoznacznego stwierdzenia, że samowolne wzniesienie ogrodzenia wymagało w dacie budowy zgłoszenia. Taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Wobec powyższego organ zasadnie nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia określonych w postanowieniu z [...] sierpnia 2018 r. dokumentów. Pozytywna ich ocena (w razie przedłożenia) będzie podstawą do wdrożenia kolejnego etapu postępowania legalizacyjnego. Istotne jest przy tym, że legalizacja samowoli budowlanej jest uprawnieniem inwestora. Organ nie ma prawnej możliwości legalizacji robót budowlanych w sytuacji, kiedy inwestor nie wykonuje obowiązków przewidzianych w procedurze legalizacyjnej. Inwestor, nie przedkładając organowi wymaganych prawem dokumentów, uniemożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej. Kierując się powyższą argumentacją, zarzuty podniesione w skardze nie zyskały akceptacji Sądu. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjne w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.