VII SA/Wa 589/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi A. M. i M. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na użytkowanie oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2021 r., nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB", "organ odwoławczy") - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej: "p.b") - po rozpatrzeniu odwołania A. M. i M. M. (dalej: "skarżący"), uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB", "organ I instancji") z [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie budynku usługowego III kondygnacyjnego z wbudowanym garażem oraz szczelnego zbiornika na ścieki na terenie działki nr ew. [...] obręb [...] przy ul. T. w W. i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu 6 maja 2020 r. do PINB wpłynął wniosek A. i M. M. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie wyżej opisanego budynku usługowego. Postanowieniem z [...] maja 2020 r., nr [...], PINB wezwał skarżących do uzupełnienia - w terminie 14 dni od dnia jego otrzymania - złożonego wniosku o opisane w nim dokumenty. Odpowiedź została udzielona w piśmie skarżących z 19 maja 2020r. W dniu 9 czerwca 2020 r. przedstawiciel PINB przeprowadził obowiązkową kontrolę, w trakcie której stwierdził niezgodność inwestycji z dokumentacją projektową w zakresie wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego polegającą na wykonaniu dodatkowego fragmentu stropu z konstrukcji stalowej nad powierzchnią schodów prowadzących z parteru na piętro, a ponadto wskazał na wykonanie dodatkowej instalacji c.o., elektrycznej oraz podejść wodno - kanalizacyjnych na poddaszu nieużytkowym. PINB [...] decyzją z [...] września 2020 r., nr [...], odmówił wydania pozwolenia na użytkowanie budynku usługowego III kondygnacyjnego z wbudowanym garażem oraz szczelnego zbiornika na ścieki na terenie działki ewid. Nr [...] obręb [...] przy ul. T. w W. Na powyższe rozstrzygnięcie w ustawowym terminie odwołanie złożyli A. M. i Pan M. M. Wydając decyzję z [...] stycznia 2021 r. [...]WINB wskazał, że powyższa inwestycja wymagała uprzedniego uzyskania przez inwestorów decyzji o pozwoleniu na użytkowanie na podstawie art. 59 w zw. z art. 55 ustawy Prawo budowlane (opisany obiekt należy do kategorii XVII). Taki też wniosek został złożony w organie powiatowym w dniu 6 maja 2020 r. (pismo z 5 maja 2020 r.). Niemniej jednak mając na uwadze obowiązujące przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, wniosek złożony został przez inwestora w błędnym trybie, a tym samym nie powinien być przez PINB [...] procedowany jako wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie o jakim mowa w art. 55 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, uprawniający m.in. do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli o jakiej mowa w art. 59a ustawy Prawo budowlane. Uzasadniając powyższe [...] WINB wskazał, iż zgodnie z art. 31zy1 ww. ustawy: "1. W okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przepisów art. 55 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.) nie stosuje się, a wnioski o udzielenie pozwolenia na użytkowanie złożone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, jeżeli nie wydano decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, traktuje się jak zawiadomienie o zakończeniu budowy o którym mowa w art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. 2. W przypadku wniosków, o których mowa w ust. 1, termin do zgłoszenia sprzeciwu w drodze decyzji liczy się od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy". Na mocy powyższej regulacji organy nadzoru budowlanego zobowiązane zostały do rozpoznania wniosków o pozwolenie na użytkowanie jako zawiadomień o zakończeniu budowy, ale takie działanie organów w świetle ww. przepisu miało dotyczyć tylko tych wniosków, które złożono przed dniem wejścia w życie przepisu art. 31zy1, co do których nie wydano decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Organ odwoławczy podkreślił iż ww. przepis dodany został do cyt. wyżej ustawy z dniem 18 kwietnia 2020 r. na mocy art. 73 pkt 68 ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2. Analiza akt sprawy potwierdza, że wniosek inwestorów o udzielenie pozwolenia na użytkowanie opisanej wyżej inwestycji wpłynął do organu powiatowego w dniu 6 maja 2020 r. (a więc w czasie obowiązywania ww. aktu prawnego), co uniemożliwiało stosowanie do niego procedury, o której mowa w art. 55 ust. 1 pkt 1, a także uznanie go z mocy prawa za zawiadomienie o zakończeniu budowy. Pomimo tego PINB procedował wobec ww. wniosku (który jak podniesiono złożony został w błędnym trybie) w oparciu o przepisy, o których mowa w art. 55 ust. 1 pkt 1, w art. 59 i dalej w art. 59a ust. 1 Prawa budowlanego. W konsekwencji, zdaniem [...]WINB, PINB [...] wbrew nałożonemu ustawowo obowiązkowi rozpoznawał podanie złożone przez skarżących jako wniosek o pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego, uprawniający do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli o jakiej mowa w art. 59a ustawy Prawo budowlane. Następnie organ odwoławczy stwierdził, że dalsze działanie organu I instancji, tj. po otrzymaniu postanowienia [...]WINB z [...] sierpnia 2020 r., nr [...], polegające na przyjęciu, że podstawę prawną żądania inwestorów stanowi art. 55 ust. 2 Prawa budowlanego (którego zastosowanie nie zostało wyłączone mocą ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych), zgodnie z którym "Inwestor zamiast dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy może wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ", również było nieprawidłowe. Powyższa intencja nie wynikała bowiem z treści złożonego wniosku z 5 maja 2020 r. jak i kolejnych pism wnioskodawców, tj. brak jest w nich oświadczenia inwestorów, że występują z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie zamiast zawiadomienia o zakończeniu budowy w trybie art. 55 ust. 2. Co więcej, w piśmie z 28 września 2020 r. inwestorzy podnieśli, że ich wniosek od początku był zawiadomieniem, z czym jednak, w ocenie [...]WINB, również nie sposób się zgodzić. Treść podania z 5 maja 2020 r. jest bowiem jednoznaczna i określa je jako wniosek a nie zawiadomienie. Ponadto dalsze działania inwestorów także nie wskazywały, aby ich intencją było złożenie zawiadomienia. Świadczy o tym przede wszystkim uwzględnienie terminu obowiązkowej kontroli i udział w niej, która to kontrola jest przewidziana tylko w przypadku wniosku o pozwolenie na użytkowanie. Zdaniem [...]WINB późniejsze działania inwestorów, w tym pismo z 28 sierpnia 2020 r. nie miało charakteru sprecyzowania, że chodzi o zawiadomienie o zakończeniu budowy, a stanowiło oczekiwanie od organu uznania, że obiekt przyjęto bez sprzeciwu z uwagi na upływ terminu (zdaniem tut. organu nieposiadające uzasadnionych podstaw). W przedmiotowym wypadku, w ocenie [...]WINB, jeżeli zaś organ miał wątpliwości co do charakteru złożonego podania winien wezwać inwestorów do sprecyzowania treści złożonego żądania i w zależności od uzyskanej odpowiedzi przeprowadzić określoną przepisami prawa procedurę uproszczoną (w wypadku jednoznacznego wskazania przez inwestorów, iż złożone podanie stanowi zawiadomienie o zakończeniu budowy ww. inwestycji), bądź procedurę zwykłą (w wypadku gdy inwestorzy wyrażą wolę zgodną z dyspozycją przepisu art. 55 ust. 2 Prawa budowlanego). Nieuzasadnione było zaś przyjęcie (bez wcześniejszego sprecyzowania), że podanie to, skoro nie mogło być złożone w trybie art. 55 ust. 1 pkt 1, stanowi wniosek z ust. 2 tego przepisu, w szczególności, z uwagi na stanowisko inwestora, które było w opozycji do ww. interpretacji dokonanej przez organ powiatowy. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że z uwagi na brak w ogóle podstaw do uruchomienia przez organ powiatowy procedury oddania obiektu do użytkowania na podstawie art. 55 ust. 1 pkt 1 (przepisy zawieszone), a także brak wspólnego stanowiska z inwestorem co do procedury z art. 55 ust. 2, postępowanie z wniosku z 5 maja 2020 r. jest bezprzedmiotowe z przyczyn proceduralnych. Wobec powyższego [...]WINB nie znalazł podstaw do merytorycznego odnoszenia się do zarzutów odwołania - na podstawie art. 55 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy wskazał jednocześnie, że oddanie do użytku opisywanej na wstępie inwestycji może nastąpić wyłącznie po bezspornym uruchomieniu procedury z art. 55 ust. 2 lub złożenia (skutecznego) zawiadomienia o zakończeniu budowy. Obecnie bowiem inwestycja nie została odebrana do użytkowania. Skargę na decyzję [...]WINB z [...] stycznia 2021 r. złożyli, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący - wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji. Wnieśli również aby Sąd umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie ww. budynku z wykazaniem, że budynek został prawidłowo oddany do użytkowania w trybie zgłoszeniowym. Ewentualnie przy uchyleniu decyzji zwrócili się do Sądu o dokonanie oceny i skierowanie wiążących wytycznych do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie skutków, jakie powstały w wyniku niewydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], w ustawowym terminie, decyzji o sprzeciwie wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Zdaniem skarżących treść zaskarżonego rozstrzygnięcia jest wewnętrznie niespójna. Z jednej strony bowiem organ II instancji przychylił się do wniosku odwołania co do konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na użytkowania budynku usługowego i umorzenia tego postępowania, jednak umorzenie to nastąpiło w ich ocenie z błędnych przesłanek. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm. dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga jest nieuzasadniona. Zdaniem Sądu, dokonana przez organ odwoławczy ocena, że zaistniały podstawy do uchylenia decyzji PINB z [...] września 2020 r. i umorzenia postępowania przed tym organem jest prawidłowa. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury, tj. podmiotowe i przedmiotowe. Bezprzedmiotowym może być postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA 428/01). W niniejszej sprawie [...]WINB wskazał że postępowanie z wniosku skarżących należało umorzyć ze względu na przyczynę natury przedmiotowej, albowiem brak było podstaw do uruchomienia przez PINB procedury oddania obiektu do użytkowania na podstawie art. 55 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, który to przepis na czas pandemii został zawieszony. Powyższe stanowisko Sąd podziela. Zgodnie bowiem z art. 31zy1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych: 1. W okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przepisów art. 55 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.) nie stosuje się, a wnioski o udzielenie pozwolenia na użytkowanie złożone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, jeżeli nie wydano decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, traktuje się jak zawiadomienie o zakończeniu budowy o którym mowa w art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. 2. W przypadku wniosków, o których mowa w ust. 1, termin do zgłoszenia sprzeciwu w drodze decyzji liczy się od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Przepis art. 31zy1 został dodany do ww. ustawy z dnia 2 marca 2020 r. z dniem 18 kwietnia 2020 r. - na podstawie art. 73 pkt 68 ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 695). Istotą wprowadzenia tego przepisu było ograniczenie obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Z ust. 1 art. 31zy1 wynika, że jeśli przed dniem wejścia w życie ustawy o szczególnych instrumentach (to jest przed 18 kwietnia 2020 r.), został złożony wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie oraz jeżeli przed tą datą nie wydano decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, to wniosek taki traktuje się jak zawiadomienie o zakończeniu budowy, o którym mowa w art. 54 ustawy Prawo budowlane. Tymczasem, wniosek skarżących z 5 maja 2020 r. zatytułowany "WNIOSEK O POZWOLENIE NA UŻYTKOWANIE" wpłynął do organu w dniu 6 maja 2020 r. (tj. w czasie obowiązywania już art. 31zy1 ust. 1). Słusznie więc organ odwoławczy dostrzegł, że wykluczało to uznanie go z mocy prawa za zawiadomienie o zakończeniu budowy, o którym mowa w art. 31zy1 ust. 1. Jednocześnie, z uwagi na dzień wpływu wniosku do PINB, niemożliwe było stosowanie procedury, o której mowa w art. 55 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem "Przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie jeżeli: 1) na budowę obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii a-h, o których mowa w załączniku do ustawy." Materiał dokumentacyjny wskazuje jednak, że PINB prowadził postępowanie w tym trybie. W dniu 9 czerwca 2020 r. przeprowadzono kontrolę a decyzją z [...] września 2020 r., nr [...], PINB [...] odmówił wydania pozwolenia na użytkowanie budynku usługowego III kondygnacyjnego z wbudowanym garażem oraz szczelnego zbiornika na ścieki na terenie działki ew. nr [...] obręb [...] przy ul. T. w W. Biorąc pod uwagę powyższe, stwierdzić należy, że [...]WINB, oceniając ww. decyzję (w wyniku odwołania skarżących), prawidłowo ją uchylił i umorzył postępowanie z uwagi na brak podstaw prawnych do jego prowadzenia w trybie art. 55 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu (wbrew zarzutom skargi) trafnie też organ odwoławczy ocenił podstawy do umorzenia tego postępowania. Uznanie bowiem z automatu, że intencją skarżących było zawiadomienie o zakończeniu budowy, w trybie art. 55 ust. 2 Prawa budowlanego nie ma poparcia w materiale dokumentacyjnym. Ponadto Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że twierdzenie skarżących, iż ich wniosek z 5 maja o pozwolenie na budowę (art. 55 ust. 1 pkt 1) był od samego początku zawiadomieniem nie jest wystarczające. Przeczy temu bowiem wyraźnie postawa skarżących, którzy wcześniej - na etapie kontroli z 9 czerwca 2020 r. prowadzonej tylko w postępowaniu z wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie (w tym przypadku z wniosku z 5 maja 2020 r.) - trybu przez nich zainicjowanego nie kwestionowali. Z uwagi na fakt, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji z [...] stycznia 2020 r., inwestycja nie została oddana do użytku, zasadnie [...]WINB stwierdził, że oddanie jej może nastąpić po bezspornym uruchomieniu stosownej procedury. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, niezasadne okazały się zarzuty skargi. Organ odwoławczy dokonał prawidłowej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, nie naruszając przepisów procesowego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi ustawowe określone w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd - działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. -oddalił skargę.