VII SA/Wa 59/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr), Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2008 r. sprawy ze skargi T. K. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] znak [...] w przedmiocie odmowy wydania odpisu pisma. I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata P. N. z Kancelarii Adwokackiej przy ul. P. w W. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 305 (trzysta pięć) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt złotych), tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 55 (pięćdziesiąt pięć) złotych. Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności postanowieniem z dnia [...] ([...]), działając na podstawie art. 74 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. Nr 98 z 2000r. poz. 1071 ze zm.), dalej kpa, oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. - o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776, ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku T. K. z dnia [...] o wydanie odpisu pisma z dnia 20 kwietnia 2007r. - postanowił odmówić wydania ww. pisma. W uzasadnieniu wskazano, że odpowiadając na pismo Pełnomocnika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych z dnia 6 kwietnia 2007r. - w zakresie udzielenia informacji na temat postępowań odwoławczych prowadzonych na wniosek T. K. w latach 2005-2006 - Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności przesłał w dniu 20 kwietnia 2007r. pismo wyjaśniające, o którego odpis zwrócił się wnioskodawca. Organ powołał treść art. 73 § 2 kpa i stwierdził, że uczestniczył jedynie w postępowaniu wyjaśniającym, prowadzonym przez Pełnomocnika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych, jako organu sprawującego nadzór nad orzekaniem o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności. Pełnomocnik Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych udzielił zainteresowanemu stosownych wyjaśnień, nie przekazując jednocześnie zaleceń i uwag co do dalszego sposobu załatwienia sprawy, co oznacza, że sprawa została ostatecznie załatwiona przez organ wyższego stopnia. Zdaniem organu, w przedstawionej sytuacji, udostępnienie ww. pisma nie ma wpływu na realizację interesu prawnego strony. Minister Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z dnia [...] ([...]), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 144 kpa, po rozpatrzeniu zażalenia T. K. - utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...]. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji i wyjaśnił dodatkowo, że przedmiotowe pismo jest dokumentem o charakterze wewnętrznym i nie można go utożsamiać z aktami postępowania administracyjnego, których zasady udostępniania regulują przepisy art. 73 - 74 kpa. Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ wyjaśnił, że wznowienie postępowania o ustalenie stopnia niepełnosprawności oraz wydanie przez organ II instancji postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, nie stanowi przedmiotu rozpoznania w sprawie o odmowie wydania stronie pisma. W pouczeniu organ wskazał, że na powyższe postanowienie przysługuje stronie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Ministra Pracy i Polityki Społecznej. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył T. K., po rozpatrzeniu którego Minister Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z dnia [...] ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 144 kpa - utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...]. W uzasadnieniu organ podtrzymał uprzednio zajęte stanowisko i po szczegółowym przedstawieniu przebiegu postępowania w sprawie dodał, że w procedurze określonej w rozporządzeniu z dnia 15 lipca 2003r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. Nr 139, poz. 1328) nie przewidziano instytucji "wznowienia postępowania", tylko dopuszczono możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy na wniosek zainteresowanego, w przypadku zmiany stanu zdrowia. Skargę na to postanowienie złożył T. K. i zarzucając brak wszczęcia postępowania wznowieniowego, na wniosek złożony w dniu 21 marca 2006r., wniósł o wydanie postanowienia w przedmiocie złożonego żądania oraz dopuszczenie dowodów, które składał we wniosku z dnia 10 września 2007r. Skarżący wskazał, że postanowienie nie dotyczy istoty sporu, jest lakoniczne nie poparte żadnymi dowodami, a nadto wraz z pismem z dnia 21 marca 2006r. przekazał zaświadczenie lekarskie z dnia 23 lutego 2006r. stwierdzające charakter wrodzony schorzenia skarżącego, które zostało błędnie potraktowane jako pogorszenie stanu zdrowia, a nie wada wrodzona. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaważył co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) -dalej ppsa. Zgodnie z art. 134 § 1 ppsa Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna, jednak z innych przyczyn niż w niej podniesione. Zaskarżone postanowienie zostało bowiem wydane z naruszeniem art. 15 kpa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co stanowi przesłankę do stwierdzenia jego nieważności. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Istotą zasady dwuinstancyjności jest dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie, przez dwa różne organy, tej samej sprawy, wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przy czym termin "rozstrzygnięcia" obejmuje nie tylko decyzję administracyjną, lecz także postanowienie administracyjne. Wniesienie zażalenia uruchamia bowiem, odrębny tok instancji, nazywany zażaleniowym - ze względu na treść art. 144 k.p.a. - identyczny od strony procesowej z tokiem odwoławczym (por. J. Zimmermann, glosa do wyroków NSA z dnia 28 listopada 1991 r., SA/Wr 1097/91 oraz z dnia 2 czerwca 1993 r., SA/Wr 1744/92, OSP 1995, z. 1, s. 43; R. Sawuła, glosa do postanowienia NSA z dnia 2 czerwca 1992 r, SA/Lu 235/92, OSP 1994, z. 3, s. 126). W związku z powyższym każde postanowienie, jeśli tylko przysługuje na nie zażalenie - tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie na odmowę udostępnienia akt sprawy - jest postanowieniem pierwszoinstancyjnym, w stosunku do którego może być uruchomiony dwuinstancyjny tok zażaleniowy. Rozstrzygnięcie organu II instancji kończy postępowanie administracyjne, od którego przysługuje stronie skarga do sądu administracyjnego o ile ustawa tak stanowi. Natomiast postępowanie w niniejszej sprawie, wbrew przytoczonej wyżej zasadzie, rozpatrzone zostało trzykrotnie, bowiem - po rozpatrzeniu zażalenia T. K. od postanowienia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] - Minister Pracy i Polityki Socjalnej, wydał postanowienie z dnia [...] ([...]). Następnie, w wyniku błędnego pouczenia strony o przysługującym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od ww. postanowienia, rozpatrzył sprawę po raz drugi, wydając postanowienie z dnia [...] ([...]). W tym miejscu dodać należy, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i w doktrynie, wydanie decyzji z naruszeniem zasady dwuinstancyjności, godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 1989 r., II SA 1198/88, ONSA 1989, nr1,poz. 36; wyrok NSA z dnia 10 marca 1995 r, SA/Wr 1699/94, niepubl.). Rozstrzygnięcie administracyjne wydane z pogwałceniem zasady określonej w art. 15 kpa, jako dotknięte wadą kwalifikowaną wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, obliguje Sąd do stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa. Mając na uwadze, że stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia czyni zbędną merytoryczną ocenę zarzutów zawartych w skardze, na marginesie tylko wyjaśnić należy, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w przedmiocie odmowy wydania odpisu pisma. Oznacza to, że nawet przy braku przesłanek skutkujących stwierdzeniem nieważności ww. postanowienia, nie mogły być przedmiotem kontroli Sądu kwestie dotyczące odmowy wydania postanowienia o wznowieniu postępowania o ustalenie stopnia niepełnosprawności, jak tego domagał się skarżący. W świetle poczynionych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa, stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia. O kosztach orzeczono na podstawie art. 250 ww. ustawy.