VII SA/Wa 593/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2014 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji skargę oddala Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Pismem datowanym na dzień 5 czerwca 2013 r., M. S. wniosła o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej cyt. "decyzją ostateczną" nr [...], wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu [...] czerwca 2007 r., zgodnie z którą udzielono K.K., D. C. i D. K. pozwolenia na użytkowanie silosu na opał o powierzchni zabudowy 11,93 m2 i kubaturze 14,40 m3, zlokalizowanego na działce o numerze ewidencyjnym [...] przy ul. [...] w [...]. Wskazała jako podstawę wznowieniową ujawnienie nowego, nieznanego organowi w dniu orzekania, dowodu w sprawie, tj. mapy do celów projektowych zawierającej plan realizacyjny zagospodarowania działki S. K. wykonanej w 1986 roku, na której brak jest naniesionego silosu, wybudowanego przez K. K.. Wobec ustalenia, że objęta wnioskiem decyzja była przedmiotem postępowania odwoławczego - została utrzymana w mocy ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r., (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 8 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 1016/07 odrzucił skargę na decyzję organu odwoławczego) ww. wniosek, pierwotnie skierowany do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], został przekazany według właściwości do [...] Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. wznowił postępowanie zakończone własną ostateczną decyzją, a następnie decyzją nr [...] z dnia [...] października 2013 r. stwierdził, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. została wydana z naruszeniem prawa i odmówił jej uchylenia z uwagi na fakt, iż od dnia jej doręczenia minęło pięć lat. W uzasadnieniu organ wskazał, że w aktach sprawy zebranych przed wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. brak jest kserokopii planu realizacyjnego zagospodarowania działki przy [...] w [...], zarejestrowanej w Wydziale Geodezji i Gospodarki Gruntami Wojewódzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej, Filia w [...], w dniu [...] września 1986 r. pod nr ew. [...]. Zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji minęło pięć lat. Od daty doręczenia decyzji, o wznowienie której występuje M. S., tj. od roku 2007, minęło sześć lat, zatem spełniła się przesłanka negatywna, o której mowa w art. 146 § 1 k.p.a. W sytuacji, gdy zachodzi przeszkoda do uchylenia decyzji z art. 146 § 1 k.p.a., organy nie mają podstawy do prowadzenia postępowania co do istoty sprawy. Podstawą rozstrzygnięcia jest bowiem stwierdzony fakt naruszenia prawa przy wydaniu skarżonej decyzji oraz wskazana przyczyna uniemożliwiająca uchylenie tej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1604/09). Po rozpatrzeniu odwołań S. K. oraz M. S. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r., którą uchylił decyzję organu pierwszej instancji i odmówili uchylenia decyzji ostatecznej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...]z dnia [...] lipca 2007 r. Uzasadniając podjętą decyzję, organ wskazał na specyfikę postępowania wznowieniowego jako postępowania nadzwyczajnego, w którym można dochodzić wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznej tylko na podstawie określonych przesłanek wskazanych w art. 145 § 1 oraz art. 145a i art. 145b k.p.a. Organ stwierdził też, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną można podzielić na dwa etapy. Pierwszy etap polega na badaniu formalnych podstaw wznowienia postępowania i może zakończyć się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) albo postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Oceniając formalne podstawy wznowienia postępowania organ sprawdza, czy wniosek pochodzi od strony, czy strona powołała się na przyczyny wznowienia postępowania wymienione w art. 145 § 1 oraz art. 145a i art. 145b k.p.a. oraz czy został zachowany termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania, określony w art. 148 § 1 k.p.a. Jeżeli strona powołuje się na przesłanki określone w art. 145 § 1 k.p.a. i podanie zostało złożone w terminie, organ administracji ma obowiązek wznowić postępowanie. Podczas drugiego etapu, tj. już we wznowieniowym postępowaniu, organ ocenia, czy przesłanki, które stanowiły podstawę wznowienia, rzeczywiście zostały spełnione i mogą być podstawą do uchylenia wydanej decyzji. Organ podniósł, że we wniosku o wznowienie postępowania M. S.powołała się na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wskazała, że podstawą do wznowienia postępowania jest ujawnienie nowych dowodów w sprawie nieznanych organowi w dniu orzekania, tj. mapy do celów projektowych, zawierającej plan realizacyjny zagospodarowania działki S.K. wykonany w 1986 roku, na której brak jest naniesionego silosu. Wnioskodawczyni przedłożyła do akt sprawy kopię ww. planu realizacyjnego zagospodarowania działki przy ul. [...] w [...], sporządzonego na kopii mapy zasadniczej miejscowości Ozorków numer ewidencyjny [...]. Dokument stanowi załącznik do decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1986 r., znak: [...] udzielającej S. K. pozwolenia na budowę, obejmującą budynek gospodarczy (garaż i komórkę) na działce położonej przy ul. [...] w [...]. Organ drugiej instancji stwierdził, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zgodnie z którym przedstawiony plan realizacyjny, stanowi dowód istotny dla sprawy, a zatem w sprawie zaszła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W postępowaniu objętym wnioskiem o wznowienie ustalono datę budowy silosu na 1981 r. Natomiast ww. plan realizacyjny potwierdza tylko fakt, że sporny obiekt budowlany w 1986 r. nie był naniesiony na mapę zasadniczą, co nie oznacza, że wówczas nie istniał. Jak wynika z akt sprawy, inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę silosu i obiekt, jako samowola budowlana, mógł nie być ujęty na mapie. Powyższe wskazuje umiejscowiona na planie realizacyjnym pieczęć, zgodnie z którą Wojewódzki Ośrodek Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej nie odpowiada za zmiany terenowe nie zgłoszone do aktualizacji mapy. Przedstawiony dokument również nie potwierdza wskazanej w odwołaniu skarżących daty budowy spornego obiektu w roku 1998. W aktach organu powiatowego znajduje się protokół z rozprawy administracyjnej z dnia 28 lutego 2006 r., przeprowadzonej w celu ustalenia daty powstania silosu na opał na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...]. W protokole Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] znajduje się oświadczenie K.K., S. K. i powołanego w charakterze świadka Z. K., wskazujących inną datę budowy silosu - rok 1981. Tym samym z analizy przedstawionego dowodu wynika, że nie ma on wpływu na odmienne rozstrzygnięcie badanej sprawy we wznowieniowym postępowaniu, albowiem nie pozwala z całą pewnością stwierdzić, że silos nie istniał w 1986 r. Zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie przez pojęcie nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów należy rozumieć zarówno okoliczności lub dowody nowo odkryte, jak i po raz pierwszy zgłoszone przez stronę. Ponadto nowe okoliczności, nowe dowody mogą stanowić podstawę wznowienia postępowania, o ile są dla sprawy istotne, a zatem muszą dotyczyć przedmiotu sprawy oraz mieć znaczenie prawne, mające więc w konsekwencji wpływ na zmianę treści decyzji w kwestiach zasadniczych. W ocenie organu w rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw do uznania dokumentów zgłoszonych przez M. S. za istotne dla sprawy nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia, organ wskazał, że zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzją, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b. Tym samym należało na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić w całości decyzję organu pierwszej instancji oraz na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. orzec o odmowie uchylenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. Ponadto, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że kontrolowana decyzja rażąco narusza art. 151 § 2 k.p.a., bowiem w niniejszej sprawie nie wystąpiła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną wyżej decyzję złożyła M. S., dochodząc uchylenia zaskarżonej decyzji. Uzasadniając skargę, dodatkowo także w piśmie procesowym, skarżąca podtrzymała argumentację, którą prezentowała w toku postępowania administracyjnego. W szczególności podniosła brak przeprowadzenia w sprawie postępowania dowodowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269, dalej: p.p.s.a.), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem – prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Organ drugiej instancji w wyczerpujący sposób przedstawił tryb postępowania wznowieniowego, w którym rozpoznawał wniosek skarżącej. Zasadnie przywołał zamknięty katalog przesłanek wznowieniowych, a w szczególności art. 145 § 1 k.p.a., który w pkt. 5 przewiduje, że wznawia się postępowanie zakończone decyzją ostateczną, gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Także zasadnie organ nawiązał do dwu etapów postępowania wznowieniowego, zgodnie z utrwalonym poglądem orzecznictwa. W sprawie zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną organu drugiej instancji. Wniosek wpłynął w terminie, zawierał powołanie się na ustawową przesłankę wznowieniową. W kolejnym etapie, już we wznowionym postępowaniu, organ miał za zadanie dokonanie oceny tego, czy przesłanka powołana we wniosku o wznowienie postępowania rzeczywiście została spełniona i może być podstawą do uchylenia wydanej decyzji. Sąd w pełni podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wskazany we wniosku o wznowienie postępowania dowód nie ma wpływu na odmienne rozstrzygnięcie sprawy badanej w postępowaniu wznowieniowym, albowiem nie pozwala z całą pewnością stwierdzić, że silos nie istniał w 1986 r. Materiał dowodowy w postępowaniu zwykłym pozwala na ustalenie daty budowy obiektu, a dowód zgłoszony w postępowaniu wznowieniowym nie może wpłynąć na odmienną jego ocenę. Powtórzmy: w postępowaniu objętym wnioskiem o wznowienie ustalono datę budowy silosu na 1981 r., przedłożony obecnie plan realizacyjny potwierdza tylko fakt, że sporny obiekt budowlany w 1986 r. nie był naniesiony na mapę zasadniczą, co nie oznacza, że wówczas nie istniał; inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę silosu i obiekt, jako samowola budowlana, mógł nie być ujęty na ww. mapie, co potwierdza treść pieczęci - Wojewódzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej. Ten zastrzega, że nie odpowiada za zmiany terenowe nie zgłoszone do aktualizacji mapy. Ponadto, przedstawiony dokument również nie potwierdza wskazanej w odwołaniu skarżących daty budowy spornego obiektu w roku 1998, która nie znalazła potwierdzenia w toku postępowania dowodowego poprzedzającego wydanie decyzji ostatecznej. W świetle utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego - nowe dowody mogą stanowić podstawę wznowienia postępowania, o ile są dla sprawy istotne, a zatem muszą dotyczyć przedmiotu sprawy oraz mieć znaczenie prawne, mające więc w konsekwencji wpływ na zmianę treści decyzji w kwestiach zasadniczych. Powołany we wniosku o wznowienie dowód nie spełniał ww. kryteriów. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art.151 p.p.s.a.