VII SA/Wa 596/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2008 r. sprawy ze skargi Likwidatora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Likwidacji w B. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego skargę oddala Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2007r. ([...]), działając na podstawie art. 29 ustawy z dnia 15 kwietnia 2005r. - o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 78, poz. 684 ze zm.), dalej zw. ustawą o pomocy publicznej, porozumienia z dnia 17 listopada 2003r. pomiędzy Wojewodą [...] a Dyrektorem [...] Centrum Zdrowia Publicznego w O. (Dz.Urz. Woj. [...]. z dnia [...] listopada 2003r., Nr [...], poz. [...]) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego (t.j: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej zw. kpa - umorzył postępowanie restrukturyzacyjne Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w B., ul. [...], zw. dalej Skarżącym. W uzasadnieniu organ I instancji przedstawił stan faktyczny w sprawie wskazując, że dnia [...] listopada 2005r., została wydana decyzja o warunkach restrukturyzacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w B., w której zatwierdzono program restrukturyzacyjny i określono warunki restrukturyzacji oraz wyznaczono termin 24 miesięczny na ich spełnienie. W zawiązku z faktem, że Skarżący nie spełnił ww. warunków w zakreślonym terminie organ restrukturyzacyjny umorzył postępowanie restrukturyzacyjne. Minister Zdrowia decyzją z dnia [...] lutego 2008r. (nr [...]), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 18 ust. 1 ustawy o pomocy publicznej, po rozpatrzeniu odwołania Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w B. - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2007r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy podzielił stanowisko Wojewody [...] i wyjaśnił dodatkowo, że w decyzji z dnia [...] listopada 2005r. określono warunki restrukturyzacji tj.: spłatę rat należności głównej i rat odsetkowych pożyczki udzielonej przez Skarb Państwa w terminach określonych z BGK; poprawę wyniku finansowego netto za lata 2005 i 2006 w stosunku do roku 2004 oraz wyniku finansowego za pierwsze półrocze 2007r., w stosunku do pierwszego półrocza 2004r.; realizację ugody restrukturyzacyjnej zawartej z wierzycielami wierzytelności cywilnoprawnych oraz spłatę wierzytelności; nie posiadanie zaległości z tytułu zobowiązań publicznoprawnych powstałych przed dniem 1 stycznia 1999r. oraz po dniu 31 grudnia 2004r. na dzień wydania decyzji o zakończeniu postępowania restrukturyzacyjnego, zakreślając 24 miesięczny termin na ich spełnienie. Po upływie powyższego terminu tj. po 10 grudnia 2007r. Dyrektor [...] Centrum Zdrowia Publicznego w O. zwrócił się z zapytaniem, czy zostały spełnione warunki określone ww. decyzji. W odpowiedzi, pismem z dnia 12 listopada 2007r., Skarżący poinformował organ, przedstawiając szczegółowe wyniki finansowe, że program restrukturyzacyjny do dnia 10 grudnia 2007r. nie został zakończony z uwagi na brak środków finansowych. Odnosząc się do zarzutów zgłoszonych w odwołaniu, Minister Zdrowia powołał się na treść art. 28 - ustawy o pomocy publicznej i wyjaśnił, że wobec niewypełnienia warunków określonych w decyzji o warunkach restrukturyzacji organ restrukturyzacyjny, zgodnie z art. 29 ww. ustawy zobligowany był do umorzenia postępowania restrukturyzacyjnego. Termin 24 miesięczny wymieniony w art. 29 ustawy o pomocy publicznej jest terminem prekluzyjnym, co oznacza, że po jego upływie wygasa uprawnienie przysługujące stronie, co z kolei jest bezwzględnie wiążące dla organu. Organ nie był więc władny do przesunięcia zakończenia procesu restrukturyzacji do dnia 30 czerwca 2008r., o co wnosił w odwołaniu Skarżący. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ podniósł, że powoływanie się strony na interes społeczny nie mogło odnieść zamierzonego skutku, bowiem zasada ta nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy organ zobligowany jest do wydania decyzji związanej. Organ zwrócił uwagę, że zgodnie z treścią art. 30 ust 2 ustawy o pomocy publicznej wniosek organu restrukturyzacyjnego o likwidację zakładu, z uwagi na umorzenie postępowania restrukturyzacyjnego, kierowany do podmiotu, który stworzył zakład, nie jest wiążący dla tego podmiotu, gdyż to organ założycielski rozstrzyga o dalszym jego funkcjonowaniu. Skargę na to rozstrzygnięcie złożył Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej (w likwidacji) w B., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zmianę terminu zakończenia postępowania restrukturyzacyjnego na dzień 30 czerwca 2008r, bądź uznanie tego okresu za drugi etap restrukturyzacji. W uzasadnieniu skargi wskazano na obiektywne trudności uniemożliwiające realizację procesu restrukturyzacji zadłużenia, w tym brak współdziałania i nadzoru organu założycielskiego, zajęcie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych wierzytelności Skarżącego za okres od czerwca do sierpnia 2007r, co spowodowało wstrzymanie wynagrodzeń pracowników, a w konsekwencji rezygnację z pracy znacznej ilości lekarzy specjalistów. Ponadto, wydanie przedmiotowej decyzji spowodowało przerwanie rozmów z BGK w O., który zamierzał udzielić Skarżącemu kolejnej transzy pożyczki, umożliwiającej wywiązanie się z warunków restrukturyzacji w wysokości 496.872,00 zł, co z kolei skutkowałoby umorzeniem 2,5 min zadłużenia wobec ZUS-u. Skarżący wskazał na interes społeczny, bowiem Skarżący jest największym pracodawcą w Powiecie B., a także placówką służby zdrowia świadczącą całodobowe usługi medyczne. Skarżący podniósł również, że Powiat B. - organ założycielski zdecydował uchwałą rady Powiatu B. o likwidacji z dniem 1 lutego 2008r. placówki Skarżącego. Zdaniem Skarżącego, nałożenie na szpital, na mocy ustaw, obowiązków związanych z prowadzeniem procesu restrukturyzacyjnego przy znikomej pomocy Skarbu Państwa, doprowadziło do fatalnej kondycji finansowej szpitala. W związku z tym, Skarżący nie zgodził się z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji, że w niniejszej sprawie nie ma interesu społecznego, gdyż nie można się powoływać na zasadę praworządności, jeśli Minister Zdrowia - mający zasadniczy wpływ na sytuację służby zdrowia - nie podjął działań legislacyjnych dla realnego oddłużenia jednostki. W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U., Nr 153, poz. 1271), dalej zw. ppsa. Zaskarżoną decyzję wydano w oparciu o ustawę z dnia 15 kwietnia 2005r. - o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 78, poz. 684 ze zm.) oraz przepisy procedury administracyjnej. W świetle przedstawionych wyżej kryteriów, obowiązkiem Sądu było zatem zbadanie, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów ww. ustawy oraz czy przeprowadzone postępowanie administracyjne nie zawiera istotnych wad. Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa objętych art. 145 ppsa, skutkujących taką wadliwością zaskarżonej decyzji, która wymagałaby jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Jak wynika z akt administracyjnych, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2005r. ([...]), działając na wniosek Skarżącego, po wszczęciu postanowieniem z dnia [...] lipca 2005r. ([...]) postępowania restrukturyzacyjnego, zatwierdził projekt programu realizacyjnego i określił warunki restrukturyzacji, zobowiązując jednocześnie Skarżącego do zakończenia postępowania restrukturyzacyjnego w terminie 24 miesięcy od dnia wydania decyzji. Na warunki restrukturyzacji składały się: spłata rat należności głównej i rat odsetkowych pożyczki udzielonej przez Skarb Państwa w terminach określonych z BGK; poprawa wyniku finansowego netto za lata 2005 i 2006 w stosunku do roku 2004 oraz wyniku finansowego za pierwsze półrocze 2007r., w stosunku do pierwszego półrocza 2004r.; realizację ugody restrukturyzacyjnej zawartej z wierzycielami wierzytelności cywilnoprawnych oraz spłatę wierzytelności; nie posiadanie zaległości z tytułu zobowiązań publicznoprawnych powstałych przed dniem 1 stycznia 1999r. oraz po dniu 31 grudnia 2004r. na dzień wydania decyzji o zakończeniu postępowania restrukturyzacyjnego, Nie jest sporne w niniejszej sprawie, że Skarżący nie wykonał ww. warunków w zakreślonym terminie. W konsekwencji Wojewoda [...] na podstawie art. 29 ustawy o pomocy publicznej umorzył postępowanie restrukturyzacyjne. Zgodnie z treścią zastosowanego przez organ art. 29 ust. 1 ustawy o pomocy publicznej organ restrukturyzacyjny, w drodze decyzji, umarza postępowanie restrukturyzacyjne, jeżeli warunki określone w decyzji o warunkach restrukturyzacji nie zostały spełnione w terminie 24 miesięcy od dnia wydania tej decyzji (...). W tym miejscu wyjaśnić należy, jak słusznie podniesiono w zaskarżonej decyzji, że termin 24 miesięczny wymieniony w przytoczonym przepisie jest terminem o charakterze zawitym (prekluzyjnym), to jest takim, po upływie którego bezwzględnie wygasa uprawnienie przysługujące stronie. Terminy zawite nie podlegają przywróceniu, ani przedłużeniu. Z treści art. 29 ust.1 ww. ustawy wynika również, że w przypadku niespełnienia warunków restrukturyzacji, w terminie 24 miesięcy od dnia wydania decyzji o warnikach restrukturyzacji, organ zobligowany jest do wydania decyzji o umorzeniu tego postępowania. Użyty przez ustawodawcę zwrot "umarza" wskazuje, że decyzja ta ma charakter decyzji związanej, co oznacza, że organ administracyjny w określonym stanie faktycznym i prawnym zobowiązany jest wydać decyzję o ściśle określonej treści. Organ nie ma zatem możliwości wydania decyzji o innej treści niż ta, którą przewidują przepisy prawa, tak jak tego domagał się skarżący w odowłaniu (patrz G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2007, wyd. II.) Podkreślić przy tym trzeba, że w sprawach, w których wprowadzono instytucję decyzji związanej, nie ma podstaw do stosowania zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli ze względu na jednoznaczne zdeterminowanie treści decyzji wolą ustawodawcy (patrz, wyrok NSA z dnia 18 grudnia 1995r., SA/Ka 2198/94, niepubl.). Zasada wyrażona w art. 7 kpa znajduje zastosowanie tylko w tych wypadkach, w których rozstrzygnięcie sprawy powierzone zostało tzw. uznaniu administracyjnemu, a zatem wtedy, gdy norma prawna nie przewiduje obowiązku określonego zachowania się organu, lecz daje organowi możliwość wyboru sposobu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 1995r., SA/Wr 2744/94, niepubl.). W świetle przestawionej argumentacji, zarzuty podniesione w skardze dotyczące zarówno nieuwzględnienia przez organy interesu społecznego, niezapewnienia dopływu dostatecznej ilości środków finansowych, czy niepodjęcia działań legislacyjnych przez Ministra Zdrowia, umożliwiających realne oddłużenie jednostki, pozostawały bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.