VII SA/Wa 597/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), sędzia WSA Mirosław Montowski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 września 2019 r. sprawy ze skargi R B na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku R. B. (dalej: "skarżący", "wnioskodawca") o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2018 r., znak: [...], odmawiającym, wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "L. WINB") z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...], utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie. Postanowienie organu II instancji zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., znak [...], nakazał wnioskodawcy rozbiórkę obiektu usługowego - namiotu, w którym dokonywana jest wymiana opon samochodowych, przy ul. [...] i [...] na działce nr [...] w L. L. WINB decyzją z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu powiatowego. W odpowiedzi na wskazane rozstrzygnięcie L. WINB, wnioskodawca wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. Sąd prawomocnym wyrokiem z dnia [...] grudnia 2016 r., sygn. akt [...], oddalił skargę. Następnie wnioskodawca pismem z [...] sierpnia 2018 r. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji PINB miasta L. z dnia [...] lutego 2016 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. Wskazał, że została ona skierowana do osoby niebędącej stroną, gdyż nie jest on (i nie był w chwili wydania decyzji I instancji) właścicielem obiektu usługowego – namiotu, zlokalizowanego na działce nr ew. [...], obręb [...], położonego przy ul. [...]/ ul. [...] w L. Po rozpatrzeniu wniosku GINB postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego. W ustawowym terminie wnioskodawca złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, po rozpatrzeniu którego GINB postanowieniem z [...] lutego 2019 r. utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu GINB wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, w przypadku gdy postępowanie administracyjne zostało zakończone wydaniem decyzji w wyniku rozpoznania odwołania, to rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności nie może dotyczyć jedynie decyzji organu stopnia podstawowego, ale przede wszystkim rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu odwoławczym od tej decyzji. Z tego względu w niniejszej sprawie wnioskiem o stwierdzenie nieważności, została objęta decyzja L. WINB z dnia [...] maja 2016 r., utrzymująca w mocy decyzję organu powiatowego nakazująca rozbiórkę obiektu usługowego - namiotu, w którym dokonywana jest wymiana opon samochodowych, przy ul. [...] i [...]na działce nr [...] w L. Rozstrzygając w przedmiotowej sprawie GINB podkreślił, że organ administracyjny nie może wszcząć postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, która wyrokiem sądu została uznana za zgodną z prawem. Wyrok sądu administracyjnego oddalający skargę zostaje bowiem wydany po stwierdzeniu, że nie ma wad prawnych uzasadniających uchylenie decyzji albo stwierdzenie jej nieważności. Jego istotną treścią jest ustalenie, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej nie była ona wadliwa z punktu widzenia ustawowych kryteriów kontroli legalności decyzji administracyjnej. Ponadto sąd administracyjny oddalając skargę bada nie tylko zarzuty przedstawione przez stronę w skardze, ale niezależnie od tych zarzutów poddaje ocenie wszystkie inne okoliczności w sprawie (zgodność z przepisami prawa materialnego, prawidłowość przyjętej przez organ procedury). Na gruncie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Z tego względu sąd oddalając skargę uznaje że decyzja odpowiada prawu. GINB podniósł, że wyrok oddalający skargę jest rezultatem jej nieuwzględnienia wobec niewystępowania wad prawnych, uzasadniających uchylenie decyzji albo stwierdzenie jej nieważności. Po takim wyroku niedopuszczalne powinno być stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, gdyż sąd z urzędu powinien ustalić, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności w myśl art. 156 § 1 k.p.a. Dodatkowo podkreślił, że żadna z okoliczności wymienionych we wskazanym wyżej przepisie nie zmienia swojej wartości prawnej z upływem czasu. Oznacza to, że jeżeli nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu. Związanie organu oceną prawną wyrażoną w wyroku może być wyłączone tylko w razie istotnej zmiany (po wydaniu wyroku) stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa a także po wzruszeniu wyroku w prawem przewidzianym trybie. Zgodnie zaś z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. w wyroku z dnia [...] grudnia 2016 r. stwierdził, że kontrolowane decyzje organów nadzoru budowlanego nie naruszają prawa, bowiem w sprawie dokonano rzetelnych ustaleń w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, a stan faktyczny został ustalony dokładnie i w pełni obiektywnie, co z kolei przełożyło się na wyczerpujące wyjaśnienie kwestii uniemożliwiającej legalizację obiektu. W związku z tym w ocenie GINB ponowna kontrola przedmiotowej decyzji w trybie stwierdzenia nieważności jest niedopuszczalna, ponieważ jeżeli przyczyny nieważności nie występowały w chwili jej wydania, to nie powstaną one również po jej wydaniu. Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł R. B., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości, jednocześnie zarzucając organowi: - naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie zachodzi przyczyna uniemożliwiająca wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji L. WINB z dnia [...] maja 2016 r. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie za uzasadnione przyczyny, o których mowa w tym artykule uznaje się takie okoliczności, które mają charakter oczywisty, zauważalny przez organ bez prowadzenia wnikliwej analizy akt spawy. Zastosowanie tej instytucji powinno być ograniczone co do zasady do takich sytuacji, w których brak jest możliwości wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, a ustalenie tych okoliczności nie wymaga prowadzenia postępowania dowodowego. Do przyczyn uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania w danej sprawie zalicza się np. upływ terminu do zgłoszenia żądania, rozstrzygnięcie żądania strony prawomocną decyzją. W niniejszej sprawie nie zachodzą uzasadnione przyczyny natury oczywistej, które pozwalałby organowi administracji publicznej odmówić wszczęcia postępowania w sprawie nieważności przedmiotowych decyzji. Zakończone postępowanie administracyjne, a również wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. w dniu [...] grudnia 2016 r. wyrok prowadzone były w przedmiocie nakazania skarżącemu rozbiórki obiektu usługowego, a nie bezpośrednio stwierdzenia nieważności tej decyzji. Przedmiotowe postępowanie, którego wszczęcia żąda strona nie jest więc tym samym postępowaniem, które rozstrzygnął Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. Ponadto skarżący podkreślił, że z uzasadnienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L., na które powołuje się organ administracji, nie wynika by Sąd w sposób bezpośredni rozważał kwestie posiadania przez skarżącego w prowadzonym postępowaniu przymiotu strony. Wręcz przeciwnie, nie są to okoliczności podnoszone czy tłumaczone przez Sąd. Powoływanie się więc przez organ na art. 170 p.p.s.a. jest oczywiście błędne i nie powinno mieć miejsca w niniejszej sprawie. Skarżący stwierdził, że wyrok sądu wiąże organ administracji publicznej co do zasady, natomiast nie może organu wiązać to co nie było przedmiotem rozważań sądu, a tym bardziej podstawą wydanego wyroku. Równocześnie skarżący podniósł, że wniosek strony o stwierdzenie nieważności określonego aktu, jak też uzasadnienie takiego wniosku nie są wiążące dla organu, gdyż ten zobowiązany jest z urzędu dokonać analizy, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Jeżeli więc organ uważa, że podniesione przez wnioskodawcę zarzuty są niezasadne, nie zwalnia go to z obowiązku zbadania, czy kwestionowana decyzja nie zawiera jakiejkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie, jest postanowienie GINB z dnia [...] lutego 2019 r. utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia [...] grudnia 2018 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. Tytułem wstępu, wskazać należy, że decyzją z dnia [...] maja 2016 r" L. WINB, utrzymał w mocy decyzję PINB miasta L. z dnia [...] lutego 2016 r., nakazującą skarżącemu rozbiórkę obiektu usługowego - namiotu, w którym dokonywana jest wymiana opon samochodowych, przy ul. [...] i [...] na działce nr [...] w L. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w L., prawomocnym wyrokiem z dnia [...] grudnia 2016 r., sygn. akt: [...] oddalił skargę wniesioną przez skarżącego na decyzję z dnia [...] maja 2016 r. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy zasadnie utrzymał w mocy własne postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji L. WINB z dnia 11 maja 2016 r. wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przytoczona regulacja pozwala na rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Zdaniem organu, jedną z wymienionych w tym przepisie " uzasadnionych przyczyn", jest wydany uprzednio wyrok dotyczący decyzji objętej wnioskiem. W tym wypadku jest to wyżej wskazany wyrok WSA w L. Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie, jest więc to, czy wydany uprzednio wyrok dotyczący decyzji objętej wnioskiem, może stanowić podstawę do odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Skarżący stoi na stanowisku, że przyjęcie argumentacji organu odwoławczego, prowadziłoby do nieuprawnionego wniosku, że żadna decyzja bez względu na zakres jej rozpoznania przez sąd, nie mogłaby zostać uznana za nieważną. Odnosząc tę argumentację do realiów rozpoznawanej sprawy, należy przyznać rację organowi. Przypomnieć należy, że wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności z dnia 8 sierpnia 2018 r., był oparty na przesłance określonej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. ( skierowaniu decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie). Wydanie przez organ postanowienia w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., było dopuszczalne. W uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, zostało bowiem wyrażone stanowisko, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, wówczas gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wstępnie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowe czyniące jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem podjętym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania, wymaga zbadania co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne jest zatem stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia w trybie art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 maja 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1412/15). Należy zgodzić się z organem, że przywołana uchwała podjęta została w czasie obowiązywania art. 157 § 3 k.p.a., jednak biorąc pod uwagę, że po nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego i uchyleniu art. 157 § 3 k.p.a., organ administracji orzeka w przedmiocie wszczęcia postępowania nieważnościowego na zasadach ogólnych określonych w art. 61 a § 1 tej ustawy, należy przyjąć, że stanowisko zawarte w tej uchwale ma w pełni zastosowanie również do rozstrzygnięć wydawanych w oparciu o ten ostatni przepis. Postanowienie organu, nie było przedwczesne, bowiem organ wydał swoje rozstrzygnięcie w oparciu o akta postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem z dnia [...] grudnia 2016 r., sygn. akt: [...] oddalającego skargę na decyzję objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Pamiętać należy, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny oddalając skargę, bada nie tylko zarzuty przedstawione przez stronę w skardze, ale niezależnie od tych zarzutów, poddaje ocenie wszystkie inne okoliczności w sprawie dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z przepisami prawa materialnego, jak również prawidłowości przyjętej przez organ procedury. Sąd bowiem zgodnie z tym przepisem, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto wyrok oddalający skargę jest rezultatem jej nieuwzględnienia, tak wobec niewystępowania wad prawnych, uzasadniających uchylenie decyzji albo stwierdzenie jej nieważności. Jego istotną treścią jest ustalenie, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej nie była ona prawnie wadliwa z punktu widzenia ustanowionych kryteriów kontroli legalności decyzji administracyjnych. W wyroku oddalającym skargę sąd ustala z urzędu czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności w myśl art. 156 § 1 k.p.a. Żadna z okoliczności wymienionych w tym przepisie (pkt 1-7) nie zmienia swej wartości prawnej z upływem czasu. Jeżeli nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Należy także wskazać, że zgodnie zaś z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Związanie organu oceną prawną wyrażoną w wyroku może być wyłączone tylko w razie istotnej zmiany (po wydaniu wyroku) stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa a także po wzruszeniu wyroku w prawem przewidzianym trybie. Moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie oznacza, że podmioty w nim wymienione muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Należy zgodzić się z organem, że ponieważ przyczyny nieważności nie występowały w chwili wydania decyzji L. WINB z dnia [...] maja 2016 r" o czym przesądził wyrok WSA w L. z dnia [...] grudnia 2016 r" to nie powstaną one również po jego wydaniu. Sąd w pełni podziela także argumentację organu, że nie można obecnie uznać, że wady decyzji powodujące jej nieważność określone w art. 156 § 1 k.p.a., nie były przedmiotem analizy sądu, ponieważ wady takie, istnieją od momentu wydania decyzji, wobec czego sąd nie może ich pominąć w swojej ocenie. Skarżący nie przywołał we wniosku okoliczności, które mogły znaleźć się poza zakresem kontroli sądowej w sprawie o sygn. akt [...], z uwagi np. na uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o okolicznościach sprawy istotnych dla wyniku postępowania. Jak już wcześniej wspomniano, skarżący zarzuca wadę nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie jest to zdaniem Sądu, nowa okoliczność, która po analizie akt sprawy dawałaby podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności decyzji. Z wyżej wspomnianego prawomocnego wyroku WSA w L., wprost wynika, że skarżący został uznany za inwestora, co jest logicznym następstwem tego, że kwestia skierowania decyzji do właściwej strony, była wzięta pod uwagę przez sąd. Z uwagi na to, że zarzuty skargi, nie dotyczyły tej kwestii, nie musiała być ona przedmiotem szczegółowych rozważań sądu zawartych w uzasadnieniu. Reasumując kwestia adresata decyzji rozbiórkowej, została już przesądzona w prawomocnym wyroku wiążącym inne organy i sądy. Z tych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.