VII SA/Wa 599/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski, , Sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), Asesor WSA Elżbieta Granatowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 maja 2022 r. sprawy ze skargi R S na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia 25 stycznia 2022 r., nr 163/22 Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ II instancji", "MWINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "kpa") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U z 2021 r. poz. 2351, dalej: "pb") po rozpatrzeniu zażalenia R. S. (dalej: "skarżący") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (dalej" "PINB dla m. st. Warszawy", "PINB", "organ I instancji") nr IIIOT/574/2021 z dnia 3 grudnia 2021r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 29 grudnia 2020 r. do PINB wpłynęło pismo R. O. o przeprowadzenie kontroli zgodności z przepisami prawa budowlanego nieruchomości położonych przy ul. [...] nr [...], [...], [...] w Warszawie. W dniu 12 marca 2021 r. upoważnieni pracownicy PINB przeprowadzili oględziny ww. nieruchomości. W dniu 8 listopada 2021 r. PINB dla m. st. Warszawy wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie odstępstw dokonanych przy realizacji inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się przy ul. [...] w Warszawie dz. ewid. nr [...] z obr. [...]. Pismem z dnia 2 sierpnia 2021 R. S., powołując się na art. 49 f ust. 1 pkt 1 i ust. 2 p.b., złożył wniosek w sprawie legalizacji samowoli budowlanej przy ul. [...] w Warszawie (dz. nr ew. [...] z obr. [...]). Wskazał, że samowolnie wykonanymi robotami budowlanymi jest wybudowanie fundamentów budynku na przełomie września i października 1996 r. przed uzyskaniem decyzją z dnia 30 grudnia 1996 r. nr 928/96 pozwolenia na budowę. PINB dla m.st. Warszawy postanowieniem z dnia 3 grudnia 2021 r. nr IIIOT/574/2021, wydanym na podstawie art. 61 a § 1 oraz art. 123 k.p.a. oraz 83 ust.1 p.b. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że po analizie dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy stwierdził, że wnioskowany budynek nie spełnia przesłanek wynikających z art. 49g ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 83 ust. 1 pb w konsekwencji wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego jest bezzasadne. Organ I instancji stwierdził, że przedmiotowy budynek nie powstał w warunkach samowoli budowlanej, ponieważ posiada pozwolenie na budowę wydane w dniu 30 grudnia 1996 r. przez Burmistrza Gminy Warszawa [...] (decyzja nr 928/96). Budynek został wzniesiony w latach 1996-1997, a w trakcie jego realizacji dokonano odstępstw od zatwierdzonej dokumentacji. Powyższe obligowało organ do przeprowadzenia postępowania zgodnie z art. 51 ust. 3 p.b.. Ponadto organ poinformował, że w dniu 8 listopada 2021 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie odstępstw dokonanych przy realizacji ww. inwestycji Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący złożył zażalenie do organu II instancji. Skarżący zarzucił wybiórcze traktowanie kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 77 k.p.a. oraz art. 162 k.p.a. § 1 pkt 2, § 2, § 3 w zw. z decyzją nr 928/96 oraz niedopełnienie określonych warunków w decyzji. Zarzucił także naruszenie art. 10 k.p.a., art. 49 f ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 p.b. Skarżący wskazał, że pozwolenie na budowę nr 928/96 zawierało warunki, których skarżący jako inwestor nie spełnił: prace budowlane zrealizowałem przed uzyskaniem pozwolenia na budowę w zakresie wylania i wymurowania fundamentów budynku. Wylałem fundamenty na garaż razem z fundamentami tego budynku pomimo sprzeciwu budowy garażu w pozwoleniu na budowę. Prawce wykonał przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Działka inwestycyjna nie została wytyczona przez uprawnionego geodetę, nie prowadził dziennika budowy, nie zainstalował tablicy informacyjnej. Zdaniem skarżącego decyzja o zezwoleniu na budowę powinna być uchylona w trybie art. 162 § 2 k.p.a. Postanowieniem z dnia 25 stycznia 2022 r., nr 163/22 MWINB utrzymał w mocy postanowienie I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji zacytował przepisy stanowiące podstawę wydanego rozstrzygnięcia. Wskazał, że z uwagi na inne uzasadnione przyczyny zaskarżone postanowienie powinno zostać utrzymane w mocy. Organ podkreślił, że wniosek skarżącego stanowi wniosek o legalizację samowoli budowlanej na podstawie art. 49f ust. 1 pkt 1 i ust. 2 up.b. Tymczasem, jak wskazał organ I instancji, skarżący legitymuje się decyzją o pozwoleniu na budowę Burmistrza Gminy Warszawa [...] nr 928/96 z dnia 30 grudnia 1996 r., czemu zresztą nie zaprzecza sam skarżący w swoich licznych pismach. Zdaniem organu II instancji, powyższe determinuje, że w dacie wykonywania robót budowlanych inwestor legitymował się pozwoleniem na budowę. Wykonywał je zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b., co czyni je legalnymi, a nie jak twierdzi skarżący - samowolą budowlaną. Z uwagi na powyższe, zdaniem organu II instancji, prawidłowo odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji samowoli budowlanej przy ul. [...] w Warszawie, gdyż nie można zalegalizować obiektu budowlanego, który został wybudowany legalnie, w oparciu o posiadaną decyzję o pozwoleniu na budowę. Podkreślone zostało, że sam fakt istnienia w obrocie prawnym takiej decyzji stanowi przesłankę do odmowy wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie w oparciu o art. 49f ust. 2 Prawa budowlanego. Odnosząc się do treści zażalenia oraz samego wniosku organ II instancji zauważył, że podnoszone w ww. wystąpieniach okoliczności wcześniejszego rozpoczęcia robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, na obecnym etapie sprawy pozostaje bez wpływu na jej rozstrzygnięcie. Wynika to przede wszystkim z faktu pozostawania nadal w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ II instancji wskazał także, na fakt, że PINB dla m.st. Warszawy poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie odstępstw dokonanych przy realizacji przedmiotowej inwestycji. Na powyższe postanowienie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając brak faktycznego rozpoznania sprawy, co jest niezgodne z art. 7, art. 77 k.p.a. i art. 61 § 1, § 3 k.p.a. w zw. z art. 49f pkt. 1 i ust. 2 p.b. Skarżący wskazał na bierność organu, pomimo zgłoszenia w zażaleniu nieprawidłowości odnośnie decyzji z dnia 30 grudnia 1996 r. nr 928/96 w zw. z art. 28 ust.1 p.b. oraz art. 37 ust. 1 pb. a także z art. 162 §1 pkt 2, § 2 i § 3 k.p.a. pozwolenie na budowę, które z mocy prawa powinno wygasnąć. Skarżący zarzucił niezrozumienie wniosku oraz zażalenia odnośnie daty rozpoczęcia budowy fundamentów domu niezgodnie z art. 28 ust. 1 pb., które to odgrywa kluczową rolę, jak będzie prowadzone dalej postępowanie z art. 49f. Wskazał, że postępowanie z art. 51 ust. 3 p.b., w przypadku samowoli budowlanej jest bezzasadne i nie jest właściwym tokiem postępowania. W uzasadnieniu skarżący rozwinął powyższe zarzuty. Wskazał m.in. że rozpoczęcie budowy fundamentów domu wraz z garażem na przełomie września i października 1996 r., co rażąco wyczerpuje art. 28 ust. 1 p.b. w zw. z art. 49f ust. 1 pkt 1, ponieważ inwestor w tym czasie nie legitymował się pozwoleniem na budowę. Pozwolenie na budowę NR 928/96 zostało wydane w dniu 30 grudnia 1996r., ponad dwa miesiące po wybudowaniu fundamentów domu. Dalsza budowa w roku 1997r. była kontynuacją samowoli budowlanej, na nielegalnych fundamentach, a nie odstępstwem od zatwierdzonego projektu jak twierdzi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego z art. 51 ust.3 p.b. Skarżący wskazał, że nadużyciem prawa jest rozpoczęcie drugiego postępowania z urzędu przez PINB na podstawie art. 51. ust. 3. p.b., ponieważ w tej sprawie zostało za inicjowane na wniosek właściciela z art. 61 §3 k.p.a. postępowanie w dniu 2 sierpnia 2021r. Skarżący stwierdził, że jego zdaniem abolicja budowlana jest ponad innymi przepisami prawa. Istotą postępowania administracyjnego jest to, że toczy się ono w jednej sprawie, jednocześnie wskazując, że złożony przez niego wniosek był pierwszy, przed rozpoczęciem postępowania z urzędu powinien być prawnie doprowadzony do końca we wszystkich instancjach odwoławczych. Ponadto skarżący przywołał, że posiada świadków na dowód jego samowoli budowlanej, których urząd nie przesłuchał, w związku z czym w załączniku dołączył oświadczenie o samowoli budowlanej współwłaścicieli działki nr [...], tj. M. Z.S., J. A.C., C. W. S.. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2022 r., poz. 329; zwana dalej p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 stycznia 2022 r., nr 163/22, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia 3 grudnia 2021 r. nr IIIOT/574/2021, odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wniosku R. S. z dnia [...] sierpnia 2021 r. w sprawie legalizacji samowoli budowlanej przy ul. [...] w Warszawie, dz. ew. nr [...] z obr. [...]. Będące przedmiotem skargi rozstrzygnięcia zostały wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wniosek skarżącego z dnia 2 sierpnia 2021 r. został złożony w trybie art. 49f p.b. Wskazać należy, że podstawie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z dnia 13 lutego 2020 r., poz. 471), z dniem 19 września 2020 r. weszły w życie przepisy art. 49f dotyczące uproszczonego postępowania legalizacyjnego. W myśl tego 49f ust. 1 p.b w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia - jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne. W ocenie Sądu z powyższego przepisu wynika, że dotyczy on wyłącznie obiektów budowalnych wykonanych w warunkach samowoli budowlanej. Słusznie w niniejszej sprawie organy wykazały, że w niniejszej sprawie budynek mieszkalny jednorodzinny usytuowany na nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie, nie powstał w warunkach samowoli budowlanej, ponieważ Burmistrz Gminy Warszawa [...] decyzją z dnia 30 grudnia 1996 r. nr 928/96 udzielił pozwolenie na budowę ww. budynku (okoliczność wydania ww. pozwolenia na budowę nie była negowana przez stronę skarżącą). Bezsporne jest, że omawiana decyzja o pozwoleniu na budowę nie została wyeliminowania z obrotu prawnego. W świetle powyższego prawidłowo ustalono, że w niniejszej sprawie brak było możliwości złożenia w trybie art. 49f ust. 1 p.b. wniosku o przeprowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Tym samym organy w niniejszej sprawie słusznie zastosowały art. 61a k.p.a., odmawiając wszczęcia postępowania. Zarzuty i argumentacja skarżącego zmierzają do wykazania, że przed wydaniem ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, na przełomie września i października 1996 r., samowolnie wybudował fundamenty omawianego budynku. Zdaniem Sądu skarżący w żaden sposób nie udokumentował ww. okoliczności. W ocenie Sądu niewystarczające dla potwierdzenia ww. okoliczności jest dołączone do skargi oświadczenie osób spokrewnionych ze skarżącym, a samo złożenie wniosku o przeprowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego stanowi próbę obejścia prawa. Poza zakresu sprawy wykraczają zarzuty dotyczące wszczęcia postępowania naprawczego w stosunku do ww. budynku oraz kwestii wygaśnięcia omawianego pozwolenia na budowę. Dokonując analizy zarówno zaskarżonego postanowienia organu zażaleniowego jak i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organy wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i oficjalności (art. 7 k.p.a.). Ponadto, zdaniem Sądu, organy, wydając obie sporne postanowienia oparły się na materiale zgromadzonym w sprawie. Organy dokonały również wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszym postępowaniu, oceniając przy tym w sposób pełny znaczenie i wartość poszczególnych dowodów i argumentów strony dla toczącej się sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, należy - zdaniem Sądu - uznać, iż w zaskarżonym postanowieniu brak jest jakichkolwiek istotnych uchybień formalnych, które organ odwoławczy poczyniłby w toku postępowania administracyjnego, a które uniemożliwiłyby Sądowi przeprowadzenie prawidłowej oceny zarzutów skargi i wypowiedzenie się co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym. Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia zasługuje na aprobatę, zaś postawione zarzuty skargi stanowią jedynie polemikę z organem , uzasadnioną interesem skarżącego. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie uznał, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia spełnia wymogi ustawowe określone w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem organ wyraźnie wskazał wszelkie istotne przesłanki zarówno faktyczne, jak i prawne, wyjaśniając przy tym dokładnie ich znaczenie dla skarżącego. Reasumując, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia przepisów postępowania, jak również naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.