VII SA/Wa 6/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr), Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2008 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej J. R. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] W. na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity. Dz. U. Nr 98 z 2000r, poz. 1071 ze zm.) umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej rozbudowy budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W. na nieruchomości stanowiącej własność E. K.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postępowanie wszczęte zostało z wniosku J. R. kwestionującej zgodność realizacji inwestycji z pozwoleniem na budowę. W trakcie kontroli przeprowadzonych w dniu 18.10.2002r., 21.07.2004r. i w dniu 06.05.2005r. stwierdzono, że roboty budowlane przy rozbudowie budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] obręb 1-05-56 stanowiącej własność E. K. prowadzone są w oparciu o decyzję Burmistrza Gminy W. Nr [...] z dnia [...].03.2002r. o pozwoleniu na budowę. Decyzją PINB Nr [...] z dnia [...].05.2005r. umorzono postępowanie prowadzone w tej sprawie, decyzja ta została jednak uchylona decyzją organu odwoławczego z dnia [...].06.2006r. z uwagi na to, że nie uwzględniono w wydanym rozstrzygnięciu zagadnienia dotyczącego ukształtowania terenu i odprowadzenia wód opadowych. W sprawie dotyczącej zmiany ukształtowania terenu, prowadzonej w odrębnym postępowaniu, postanowieniem nr [...] z dnia [...].05.2005r. nałożono na właścicielkę obowiązek przedłożenia stosownej oceny, w następstwie której decyzją PINB nr [...] z dnia [...].09.2005r. umorzono postępowanie w tej sprawie. Decyzja powyższa została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] maja 2006r. Organ podniósł, że w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy stwierdzono, że aktualny stan budowy surowy zamknięty wykonany jest zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, a dokonane nieistotne zmiany nie mają negatywnego wpływu na zabudowę sąsiednią. Budynek nie został jeszcze oddany do użytkowania, a pozostawione stare okno w ścianie północno - wschodniej budynku jest przewidziane do zamurowania przed zakończeniem tej budowy. W świetle powyższych ustaleń organ nie znalazł podstaw do nakładania na inwestora obowiązków w trybie nadzoru budowlanego. Decyzją z dnia [...].10.2007 r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 kpa oraz art. 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156 poz. 1118 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania J. R. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że skarżąca w toku postępowania wskazywała, że rozbudowa starego budynku jest w istocie budową nowego, opartego na jednej pozostawionej ścianie i zgłaszała zarzuty dotyczące zaciemnienia jej posesji przez przedmiotowy obiekt oraz zagrożenia dla ludzi i mienia związanego ze spadającymi z dachu lawinami śniegu i wody deszczowej. Zwróciła również uwagę na podwyższenie terenu działki sąsiedniej poprzez intensywne nawożenie ziemi, powodujące niedozwoloną zmianę ukształtowania terenu. E. K. oświadczyła, że usytuowanie budynku nie uległo zmianie przez 90 lat tj. od czasu kiedy budynek powstał. Rozbudowa polegała na wykorzystaniu starych fundamentów, ścian bocznych i ściany tylnej. Inwestorka dobudowała jedynie przód budynku zgodnie z zatwierdzonym projektem. Decyzją z dnia [...].05.2005r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] W. umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego. Organ II instancji decyzją Nr [...] z dnia [...].06.2006r. uchylił zaskarżoną decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozstrzygnięcia. Powodem zastosowania art. 138 § 2 Kpa była potrzeba nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia oceny technicznej, która określałaby, czy na skutek podwyższenia terenu działki wody opadowe nie są kierowane na teren działki sąsiedniej. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy po stwierdzeniu, że aktualny stan budowy surowy zamknięty wykonany jest zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, a dokonane zmiany nie mają negatywnego wpływu na sąsiednią posesję organ I instancji decyzją Nr [...] z dnia [...].12.2006r. umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego. W postępowaniu odwoławczym zainicjowanym odwołaniem J. R. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem Nr [...] z dnia [...].04.2007r. nałożył na PINB obowiązek przeprowadzenia kolejnej kontroli budowy budynku mieszkalnego na posesji przy ul. [...] w W.. W wyniku czynności kontrolnych nie stwierdzono zagrożenia dla ludzi lub mienia, co potwierdza dołączona do akt opinia techniczna, sporządzona w dniu 30.03.2007r. W ocenie organu II instancji odwołanie J. R. nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ żaden z podniesionych przez nią zarzutów nie znalazł potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Według J. R. organ I instancji nie rozważył całokształtu materiału dowodowego w sprawie, w tym dokumentacji fotograficznej przedstawiającej dewastację jej działki poprzez nieprawidłowo odprowadzane wody opadowe, nieprawidłowości podczas rozbudowy budynku przejawiające się w wadliwym ukształtowaniu terenu. W związku z wcześniejszymi zarzutami J. R. dotyczącymi tych samych okoliczności Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] W. postanowieniem z dnia [...].05.2005r. nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia opinii technicznej określającej, czy na skutek podwyższenia terenu działki nr ew. [...] z obrębu 1-05-56 wody opadowe nie są kierowane na teren działki J. R.. W opinii technicznej sporządzonej przez inż. W. B. nie stwierdzono zagrożenia zalaniem działki J. R. wodami deszczowymi z terenu działki E. K. z uwagi na naturalne wgłębienie terenu wzdłuż działki istniejącą groblą o wys. ca 0,5m i rowek wzdłuż podmurówki ogrodzenia. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...].04.2007r. MWINB zlecił organowi I instancji przeprowadzenie kolejnej kontroli budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W. celem ustalenia czy przedmiotowa rozbudowa została posadowiona wyżej w stosunku do rzędnych w zatwierdzonym projekcie budowlanym oraz określenia, który obszar działki uległ podwyższeniu. Podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 25.04.2007r. stwierdzono, że odprowadzanie wód opadowych z powierzchni dachu jest prawidłowe. Rynny mają spadek w kierunku ścian szczytowych budynku, a wyloty rur spustowych wydłużono i skierowano do wewnątrz działki, odsuwając w ten sposób wodę opadową od granicy działki do miejsc, gdzie ukształtowanie terenu pozwala na jej wsiąkanie lub odpływ. Prawidłowemu wsiąkaniu wód opadowych sprzyja także rodzaj podłoża (grunty piaszczyste) i głębokie zaleganie wód gruntowych. Budynek nie został jeszcze oddany do użytkowania, konstrukcja znajduje się w stanie surowym zamkniętym. Ponadto na wniosek E. K. w dniu 30.03.2007r. została wydana opinia techniczna dotycząca warunków spływu wód powierzchniowych na terenie działki inwestora. Po analizie dołączonej do pisma dokumentacji i dokonaniu szczegółowej wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 28.03.2007r., inż. R. L. ustalił, że zagospodarowanie działki nr ew.[...] przy ul. [...] jest zgodne z warunkami podanymi w decyzji nr [...] Burmistrza Gminy W.. W odpowiedzi na zarzuty skarżącej podniesione w odwołaniu podkreślona została zwłaszcza zgodność przedmiotowej inwestycji z art.7 decyzji (tj. zgodność rozbudowy z planem), art. 11 (tj. spełnienie wymogów z zakresu ochrony środowiska poprzez zachowanie naturalnego ukształtowania skarpy tarasu), art. 15 oraz art. 16 (tj. obowiązek odprowadzania wód deszczowych powierzchniowo na teren w ramach działki własnej). Zdaniem organu odwoławczego przedmiotowa rozbudowa nie narusza przepisów oraz interesu prawnego strony skarżącej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. R., zarzucając decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.pa.) poprzez rozstrzygnięcie sprawy na podstawie niewyjaśnionego w sposób dostateczny stanu faktycznego; naruszenie art. 79 § 2 k.p.a. poprzez przeprowadzenie oględzin z dnia 25.04.2007r. bez udziału skarżącej. Zdaniem skarżącej ustalenia poczynione przez organy nadzoru budowlanego oparte m. in. na oględzinach robót budowlanych z dnia 25.04.2007r., są nieprawidłowe. Dowód ten został przeprowadzony wadliwie i nierzetelnie. Istotą tych oględzin było ustalenie, czy woda deszczowa spływa prawidłowo. Skarżąca podniosła, że dokonywanie oględzin przy bezdeszczowej pogodzie i nie przeprowadzenie eksperymentu w postaci sztucznego wpuszczenia wody do systemu rynien i rur jest niewłaściwe, a tym samym podważa fachowość i rzetelność dowodu z oględzin. Skarżąca wskazała też, iż organ II instancji powołał w treści uzasadnienia opinię techniczną przygotowaną na podstawie postanowienia z dnia [...].05.2005r., w której wskazano, iż na skutek podwyższenia terenu działki nr [...] z obrębu 1-05-56 nie następuje zalewanie działki skarżącej. Podobny wniosek wyprowadzony został w opinii warunków spływu wód powierzchniowych z dnia 30.03.2007r. Zdaniem skarżącej wnioski te są chybione, gdyż usypana grobla ma charakter prowizoryczny i sztuczny, w niniejszej sprawie pożądanym rozwiązaniem byłoby zastosowanie systemu odwadniania terenu, który przy pomocy np. kanałów drenażowych kierowałby wodę w kierunku Jeziora P.. Wymóg prawidłowego i skutecznego działania systemu kanalizacji deszczowej dopuszcza odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych w myśl § 28 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury /Dz. U. z 2002r., nr 75, poz. 690/. W rozpatrywanej sprawie system odprowadzania wód opadowych jest wadliwy, powoduje powstawanie po stronie skarżącej ciągłych szkód. J. R. podniosła ponadto, że oględziny w dniu 25.04.2007r. zostały przeprowadzone bez jej udziału, co narusza art. 79 § 2 k.p.a. Skarżąca wskazała, że nie została wpuszczona na posesję nr [...] przy ul. [...] w W., nie zaproponowano jej uczestnictwa w przedmiotowych oględzinach. Zdaniem skarżącej ograniczono więc jej prawo do udziału przy tych czynnościach, o czym zresztą świadczy treść notatki zawartej w protokole z dnia 25.04.2007r. Okoliczność ta miała wpływ na zakres, sposób przeprowadzenia oględzin oraz sporządzenia dokumentacji fotograficznej. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga J. R. jest uzasadniona, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazanych. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej jest przez Sądy administracyjne sprawowana pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie zaś art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. Nie istnieją okoliczności, które czyniłyby wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwe. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 kpa, to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest konsekwencją istnienia stosunku administracyjnoprawnego, czyli takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Zarówno orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i doktryna prawa są w tej materii zgodne - bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 Kpa oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Oznacza to, iż wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Należy przy tym brać pod uwagę okoliczności podnoszone zarówno przez stronę, jak i przez organ z urzędu. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem. W przedmiotowej sprawie wniosek do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wszczęcie postępowania administracyjnego złożyła J. R. w dniu 25 czerwca 2004r. Obowiązkiem organu nadzoru budowlanego rozpoznającego sprawę w trybie postępowania administracyjnego było załatwienie jej poprzez wydanie decyzji pozytywnej lub negatywnej. Nie znajduje uzasadnienia w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie, w której strony są zainteresowane wynikiem merytorycznym. /por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 1995 r. sygn. akt SA/Łd 2424/94/. Strona składając konkretny wniosek do organu ma bowiem prawo domagać się rozstrzygnięcia. Umorzenie w takim wypadku postępowania jest uchylaniem się organu od rozstrzygnięcia sprawy Organ I instancji powinien rozpoznać sprawę merytorycznie, bowiem nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania skoro istnieje sprawa i jest osoba, która w tej sprawie domaga się konkretnego rozstrzygnięcia. Tak więc w przedmiotowej sprawie decyzje organów nadzoru budowlanego I i II instancji nie odpowiadają prawu, gdyż został naruszony art. 105 § 1 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 145 § 1 ust 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm./.