VII SA/Wa 60/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, Protokolant spec. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2017 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki uchyla zaskarżoną decyzję Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości ( po rozpatrzeniu odwołania [...] ) decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] października 2016 r. nakazującą [...] całkowitą rozbiórkę budynku mieszkalno–gospodarczo– usługowego (sklepu z częścią mieszkalną i magazynową) zrealizowanego na działce nr ew. [...]przy ul. [...] , a także uchylił postanowienie nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że sprawa była wielokrotnie przedmiotem postępowania prowadzonego przed organami nadzoru budowlanego, a także zajął stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawach VIISA/WA 1062/10 i VIISA/WA 2863/12. Ostatnim rozstrzygnięciem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie była decyzja nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. uchylająca decyzję organu I instancji nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nakazującą rozbiórkę ww. budynku, uchylająca poprzedzające je postanowienie nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu [...] listopada 2015 r. przeprowadził rozprawę administracyjną, której celem było ustalenie daty budowy budynku mieszkalno-gospodarczo-usługowego (sklepu z częścią mieszkalną i magazynową) zrealizowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości [...] gmina [...] . Następnie organ I instancji w dniu [...] lutego 2016 r. wydał postanowienie nr [...] którym nakazał [...] wstrzymanie robót budowlanych i przedłożenie odpowiedniej dokumentacji celem legalizacji budynku. W związku z nieprzedłożeniem wymaganych dokumentów organ I instancji w dniu [...] października 2016 r. wydał decyzję nr [...] , którą nakazał [...] całkowitą rozbiórkę budynku mieszkalno-gospodarczo-usługowego (sklepu z częścią mieszkalną i magazynową) zrealizowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości [...] gmina [...] . Organ odwoławczy wskazał, że kwestią sporną i konieczną do prawidłowego przeprowadzenia oraz zakończenia postępowania jest ustalenie daty budowy spornego budynku. Organ I instancji przeprowadził liczne czynności w celu ustalenia daty budowy przedmiotowego budynku. Zgodnie z wytycznymi [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawartymi w decyzji nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadził w dniu [...] listopada 2015 r. rozprawę administracyjną. W trakcie tej rozprawy strony postępowania, po uprzednim pouczeniu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, wskazały odmienne daty co do terminu budowy budynku. [...] oświadczył, że budowa części sklepowej była rozpoczęta i zakończona w 1999 r., [...] oświadczyła, że budowa została rozpoczęta i zakończona w 1994 r. Zdaniem [...] , budynek został wybudowany w całości w 1994 r. W związku z powyższym przy ponownym rozpatrywaniu sprawy jak stwierdził organ odwoławczy organ powiatowy ma możliwość skierowania sprawy do właściwej prokuratury ze względu na podejrzenie składania fałszywych zeznań złożonych pod rygorem odpowiedzialności karnej, co jest zagrożone karą do 3 lat pozbawienia wolności. Organ zaznaczył, że ustalenia dokonane w tym zakresie przez organy ścigania będą wiążące w przedmiotowym postępowaniu dla organów nadzoru budowlanego. Natomiast w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy organ odwoławczy uznał, że nie jest w stanie wskazać na przepisy, jakie powinny być zastosowane w sprawie, zaś wydanie decyzji nakazującej całkowitą rozbiórkę budynku w oparciu o art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego organ ten uznał za przedwczesne. W ocenie organu odwoławczego natomiast krąg stron został prawidłowo ustalony. Organ podkreślił, że konieczne będzie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji w znacznej części wykraczającej poza dyspozycję art. 136 kpa, co uzasadnia uchylenie zarówno decyzji nr [...] z dnia [...] października 2016 r. jak i postanowienia nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powyższe postanowienie nakładało na [...] na podstawie art. 48 ust 2 i 3 Prawa budowlanego obowiązek wstrzymania robót budowlanych oraz przedstawienia w terminie 90 dni od doręczenia postanowienia dokumentów umożliwiających legalizację zaistniałej samowoli budowlanej. Termin upłynął 24 maja 2016 r., zaś obowiązek nie został wykonany. Skargę na decyzję nr [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem organu [...] , wskazując że naruszono art. 138 § 2 kpa, art. 107 § 3 kpa i art. 138 § 2 kpa, bowiem organ odwoławczy nie uwzględnił znajdującego się w aktach materiału dowodowego w postaci zdjęć lotniczych, z których wynika, że samowolnie dobudowanych części nie ma na zdjęciu lotniczym dokumentującym stan zabudowy w 1997 r. co wskazuje na fakt, że zgodne są z prawdą zeznania stron o budowie w 1999 r., a nie w 1994 r. co uzasadnia zastosowanie przepisów Prawa budowlanego obecnie obowiązującego. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podnosząc jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga została uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja został wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Podstawa prawną zaskarżonej decyzji jest przepis art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Obecne brzmienie przepisu obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej wynikało, że celem tej zmiany było "zwiększenie skrępowania organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnej (stanowiącej przecież wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia prawy przez organ odwoławczy)". W założeniu ustawodawcy wprowadzona zmiana miała ograniczyć możliwość podjęcia decyzji kasacyjnych w maksymalnym stopniu tj. do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ( art. 15 kpa). Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy. Innymi słowy decyzja kasacyjna nie może zostać wydana jeśli kwestia sporną jest tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji nie odniósł się do przesłanek art. 138 § 2 kpa, jedynie stwierdził, ze sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Z uzasadnienia organu odwoławczego wynika, że z uwagi na odmienną datę budowy podawaną przez strony przesłuchiwane na rozprawie w dniu [...] listopada 2015 r. po uprzedzeniu o odpowiedzialności karnej konieczne będzie skierowanie przez organ powiatowy zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa z art. 233 kodeksu karnego, a w przypadku umorzenia przez Prokuraturę Rejonową w Piasecznie postępowania, złożenie środka zaskarżenia. Organ powiatowy wskazał, że wobec rozbieżności wyjaśnień stron oceniał zebraną dotychczas dokumentację, a w szczególności przekazaną z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] i na tej podstawie uznał, że sprawę należy rozpoznawać na podstawie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. Ocena taka materiału dowodowego zobowiązywała organ powiatowy do wydania postanowienia nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. na podstawie art. 48 ust., 2 i 3 tego prawa, a następnie do wydania decyzji nr [...] z dnia [...] października 2016 r. wobec jego niewykonania przez inwestora [...] . Organ odwoławczy nie wskazał jakie dodatkowe dowody co do okoliczności daty budowy powinny być przeprowadzone przez organ pierwszej instancji. Należy podkreślić, że organ odwoławczy jest organem obowiązanym do merytorycznego rozpoznania sprawy po raz drugi w ramach administracyjnego toku instancji, a uprawnienia kasacyjne przysługują mu na zasadzie wyjątku, a nie reguły. Przepis art. 138 § 2 kpa nie znajduje zastosowania, gdy materiał dowodowy do rozstrzygnięcia sprawy jest zgromadzony, a kwestią sporną jest jego ocena. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje też ocenę stanu faktycznego sprawy, a nie tylko prawidłowość zastosowania przepisów prawnych. Organ odwoławczy ma więc obowiązek samodzielnego rozpatrzenia całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i okoliczności sprawy, a także omówienia ich w uzasadnieniu decyzji. Zgodnie z art. 80 kpa to organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zgodnie bowiem z przepisem art. 7 kpa organ prowadzący postępowanie zobligowany jest przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej, a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. To organ ma obowiązek wszechstronnego zgromadzenia i samodzielnego rozpatrzenia materiału dowodowego ( art. 77 § 1 i art. 80 kpa), zaś poczynione ustalenia muszą znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji zgodnie z wymaganiami z art. 107 § 3 kpa. Stąd nieuzasadnione jest sugerowanie organu odwoławczego oczekiwania przez organ pierwszej instancji na rozstrzygnięcie przez Prokuraturę Rejonową odnośnie prawdziwości zeznań stron. Jedynie w przypadku gdyby samodzielna ocena zebranego materiału dowodowego doprowadziła organ odwoławczy do wniosku, że w sprawie powinien mieć zastosowanie przepis art. 103 kpa z uwagi na zakończenie budowy przed 1 stycznia 1995 r. organ ten miałby podstawy do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa wówczas bowiem rozpatrzenie przesłanek wskazanych przez Prawo budowlane z 1974 r. powinno nastąpić w postępowaniu dwuinstancyjnym z uwagi na przepis art. 15 kpa. Rozpatrując sprawę ponownie organ powinien mieć na uwadze także wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie VIISA/WA 1062/10 i VIISA/WA 2863/12. Z powyższych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 litera c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi. .