VII SA/Wa 600/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2008 r. sprawy ze skargi G. i A. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] Starosta Powiatu M. zatwierdził projekt budowlany i udzielił G. i A.M. pozwolenia na budowę budynku letniskowego parterowego z poddaszem użytkowym i dachem dwuspadowym /obiekt kat. III/ oraz budowę zbiornika bezodpływowego na nieczystości płynne o poj. 9,0 m3 /obiekt kat. VIII/ na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości W. gm. D. Po złożeniu przez inwestorów wniosku o zmianę sposobu użytkowania planowanej inwestycji z domku letniskowego na "dom spokojnej starości" postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r. znak [...] Starosta Powiatu M. nałożył na inwestorów G. i A.M. obowiązek uzupełnienia i dostarczenia określonej dokumentacji w terminie do 26 maja 2006 r. Organ wskazał, że uzupełniona dokumentacja budowlana została zwrócona w dniu 30 maja 2006 r. Po uzupełnieniu dokumentacji przez inwestorów decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. znak [...] Starosta Powiatu M. na podstawie art. 35 ust. 3, art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm./ oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwanej dalej kpa/ - po rozpatrzeniu wniosku G. i A.M. – odmówił G. i A.M. zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego dotyczącego zmiany planowanego sposobu użytkowania budowanego budynku letniskowego na dom spokojnej starości na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości W. gm. D. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że do Urzędu wpłynęły zastrzeżenia właścicieli domów i działek letniskowych położonych przy ul. D., P. i K. w miejscowości W., dotyczące inwestycji, która w znacznym stopniu wpłynęłaby na użytkowanie sąsiednich nieruchomości. Organ wskazał, że zmiana planowanego sposobu użytkowania budynku na dom spokojnej starości jest niezgodna z zapisem § 4 uchwały Nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] czerwca 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy D. dla części wsi W. /opublikowanego w Dz.Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r./. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z wymienioną uchwałą przedmiotowa inwestycja znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem "MP". Cyt. uchwała definiuje podstawowe przeznaczenie tego obszaru jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z ogrodami i zadrzewieniami zajmującymi ponad 60 % powierzchni działki. Dozwolone jest przeznaczenie części terenu pod usługi stanowiące uzupełnienie przeznaczenia podstawowego niezakłócające funkcji mieszkaniowych obszaru. Podsumowując organ pierwszej instancji stwierdził, że protesty i zastrzeżenia, jakie wpłynęły do organu po zawiadomieniu stron o toczącym się postępowaniu administracyjnym są zasadne bowiem budowa domu spokojnej starości wraz z infrastrukturą zakłóci funkcję mieszkaniową obszaru. Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm./, po rozpatrzeniu odwołania G. i A.M. – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z przepisami art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, organ sprawdza czy wnioskodawca spełnił ściśle określone tymi przepisami warunki dotyczące wydania decyzji. Organ drugiej instancji, stwierdził, że w przypadku przedmiotowej sprawy warunki wynikające z powołanych przepisów nie zostały spełnione. Organ powołał zapis § 4 uchwały Nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] czerwca 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy D. dla części wsi W. wskazujący, że przedmiotowa inwestycja znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem "MP", który oznacza, że obszar ten przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z ogrodami i zadrzewieniami zajmującymi 60 % powierzchni działki. Dozwolone jest przeznaczenie części terenu pod usługi uzupełniające przeznaczenie podstawowe, które nie będą zakłócać funkcji mieszkaniowych obszaru. Odpowiadając na twierdzenie inwestorów, że projektowana zmiana sposobu użytkowania budynku letniskowego na dom spokojnej starości nie utrudni w przyszłości użytkowania sąsiednich nieruchomości – organ wskazał, że nie znajduje ono uzasadnienia, gdyż usytuowanie wspomnianego obiektu jest niezgodne z cytowanym planem zagospodarowania przestrzennego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli G. i A.M. podnosząc, iż zaskarżona decyzja narusza ich konstytucyjne prawo własności. Podkreślili również, że w wyniku błędnie wydanych wcześniejszych aktów administracyjnych ponieśli znaczne koszty w związku z projektowaną inwestycją i związaną z nią działalnością gospodarczą pod nazwą "Dom Spokojnej Starości". Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o ocenę prawidłowości wydanej decyzji w odniesieniu do planu zagospodarowania przestrzennego dla gminy D. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn aniżeli w niej wskazane. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej jest przez Sądy administracyjne sprawowana pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. W oparciu zaś o art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej "ppsa"/ uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności i dochodzenia w postępowaniu do prawdy obiektywnej /art. 7 kpa/, znajdującej rozwinięcie w unormowaniach art. 77 § 1, 79, 80 i 81 kpa ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego /Dz. U. Nr 98/2000, poz. 1071 ze zm./. Zgodnie z unormowaną w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy". Oznacza to, iż organ administracyjny prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. "W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego" /por. wyrok NSA z 26 maja 1981 r., sygn. akt SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45/. "Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (...), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (...), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści" /wyrok NSA z 4 lipca 2001 r. I SA 1768/99, LEX nr 54171/. To, że organ administracji publicznej jest obowiązany na podstawie art. 80 kpa rozstrzygnąć sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego oznacza, że "organ jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy (...). Rozpatrując materiał dowodowy organ administracji publicznej nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy". /A. Wróbel, wyd. Zakamycze 2000/. Podkreślić należy, że w prowadzonym zarówno przez organ I, jak i II instancji postępowaniu administracyjnym "dokumenty i oświadczenia składane przez stronę (...) korzystają z domniemania prawdziwości, jeżeli nie są oczywiście sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami i faktami znanymi organowi z urzędu." /por. wyrok NSA z 7 czerwca 2000 r. sygn. akt I SA/Kr 638/98, LEX nr 44386/. Organ pierwszej instancji jako podstawę wydanej decyzji podał art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, który stanowi: "w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę". W uzasadnieniu jednak w ogóle nie podniósł faktu związanego z uchybieniem terminu – jednocześnie wskazując termin, do którego należało złożyć uzupełnioną dokumentację /26 maja 2006 r./ i datę jej złożenia /30 maja 2006r./. Ze wskazanych przez organ dat wynika, że dokumentacja została przez inwestorów złożona po upływie wskazanego postanowieniem z dnia 11 maja 2006 r. terminu. Organ wydając decyzję, opiera ją na określonej podstawie prawnej i tę podstawę uzasadnia. Uzasadnienie decyzji powinno więc być spójne z jego podstawą prawną. Organ odwoławczy nie wskazując zaś faktów, które uznał za udowodnione ani też dowodów, na których się oparł wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji. W pełni akceptując zaistniałe w decyzji pierwszoinstancyjnej błędy i uchybienia dopuścił się istotnego naruszenia prawa. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynikającą z art. 15 kpa, organ odwoławczy rozpatruje ponownie sprawę, co do jej istoty. To z kolei oznacza, że w sprawie, w której wniesiono odwołanie – organ odwoławczy powtórnie ocenia materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji. W przypadku stwierdzenia, że materiał ten jest niewystarczający dla wydania decyzji – przeprowadza dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów w sprawie /art. 136 kpa/. Każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancję realizacji praw i interesów stron oraz uczestników postępowania. Do tego postępowania mają zastosowanie wszystkie zasady postępowania administracyjnego, w tym wspomniana już zasada praworządności i dochodzenia w postępowaniu do prawdy obiektywnej /art. 7 kpa/, znajdująca rozwinięcie w unormowaniach art. 77 § 1, 79, 80 i 81 kpa. Dopiero tak przeprowadzone postępowanie odwoławcze pozwala na dokonanie oceny czy decyzja organu I instancji odpowiada prawu czy też wydana została z jego naruszeniem oraz pozwala na wydanie stosownej decyzji, w której uzasadnieniu organ odwoławczy obowiązany jest zawrzeć wszystkie elementy uzasadnienia wskazane w przepisie art. 107 kpa. Organ odwoławczy nie rozpoznając sprawy merytorycznie, a jedynie ograniczając się wyłącznie do kontroli formalnej decyzji organu I instancji narusza art. 138 kpa. W niniejszej sprawie decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem omówionych wymagań prawnych, czyli przepisów prawa procesowego poprzez brak uzasadnienia rozstrzygnięcia popartego dowodami. Postępowanie odwoławcze zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności. Organ drugiej instancji wskazał na naruszenie przepisów art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Samo zacytowanie przepisów to jednak zdecydowanie za mało. Organ lakonicznie stwierdził, że warunki wskazane w cytowanych przepisach nie zostały spełnione, ale które i dlaczego – już nie podał. Wskazał również na niezgodność planowanej inwestycji z § 4 uchwały Nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] czerwca 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy D. dla części wsi W. Zgodnie z przepisem art. 32 ust. 4: "pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: - złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; - złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane." Zgodnie zaś z przepisem art. 35 ust. 1: "przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza 1/ zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z: - miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, - wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, - przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 2/ kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń; 3/ wykonanie - a w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Należy zauważyć, iż oba organy orzekające w sprawie cytują fragment powołanej wyżej uchwały Nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] czerwca 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy D. dla części wsi W. Oba organy zdają się nie dostrzegać pełnego zapisu cytowanego punktu 2 § 4 uchwały. Zarówno organ I instancji, jak i powtarzający za nim organ odwoławczy, pomijają zapis planu dotyczący przedmiotowej inwestycji, iż znajduje się ona na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem "MP", który według cyt. uchwały klasyfikuje ten obszar jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, letniskowej i pensjonatowej. Oznacza to, że obszar ten przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z ogrodami i zadrzewieniami zajmującymi 60 % powierzchni działki. Dozwolone jest przeznaczenie części terenu pod usługi stanowiące uzupełnienie przeznaczenia podstawowego niezakłócające funkcji mieszkaniowych obszaru. Dozwolona jest też lokalizacja urządzeń lokalnej infrastruktury technicznej. Pominięte przez organy nadzoru zapisy cytowanej uchwały wyraźnie wskazują, że na omawianym terenie możliwa jest nie tylko zabudowa jednorodzinna mieszkaniowa. Co za tym idzie, organy winny ustalić czy projektowany obiekt "Dom Spokojnej Starości" będzie miał charakter zabudowy pensjonatowej, czy też ze względu na jego funkcje do tej kategorii obiektów nie może być zaliczony. Brak jest jednak w aktach sprawy analizy tej kwestii pozwalającej stwierdzić bezsprzecznie, że budowa "domu spokojnej starości" nie mieści się w katalogu zabudowań objętych planem zagospodarowania przestrzennego dla wsi W. – § 4 cyt. uchwały. Zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy nie podjęły się ustalenia i wyjaśnienia, czym jest zabudowa pensjonatowa w tym wypadku, co więcej, żaden organ zdaje się nie dostrzegł, że taka zabudowa w ogóle jest na omawianym terenie dopuszczalna. A skoro dozwolona jest również lokalizacja urządzeń lokalnej infrastruktury technicznej, tym bardziej wnikliwie organy winny ustalić, czy projektowany budynek pod działalność gospodarczą o nazwie "Dom Spokojnej Starości" nie ma prawa bytu na wskazanym terenie. Organ winien mieć na względzie w szczególności czy obiekt według zamierzeń inwestorów ma spełniać funkcję pensjonatową rekreacyjną, czy też domu pomocy społecznej prowadzonego przez osoby fizyczne po uzyskaniu stosownego zezwolenia Wojewody w rozumieniu ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej /Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm./. W tym ostatnim przypadku bowiem dom ten winien spełniać standardy dla tego typu domów określone w rozporządzeniu Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 października 2005 r. w sprawie domów pomocy społecznej /Dz. U. Nr 217, poz. 1837/. Akta sprawy wskazują, że organy w ogóle nie podjęły próby wyjaśnienia, innych od zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, pojęć występujących w § 4 uchwały, tj. zabudowy letniskowej i ewentualnie mającej w tym przypadku zastosowanie – zabudowy pensjonatowej. Bez rozważenia tego zapisu planu w kontekście zamierzenia budowlanego inwestorów podjętą przez Starostę Powiatu M. decyzję należy uznać za przedwczesną. Dopiero po dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy organ I instancji będzie miał możliwość zgodnego z prawem jej rozpatrzenia. Biorąc pod uwagę powyższe, zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji nie mogą pozostać w obrocie prawnym, dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270/ należało orzec jak w sentencji wyroku. Na mocy art. 152 w/w ustawy orzeczono jak w pkt 2-gim wyroku.